生成與重構:國家治理結構視閾下的居民委員會制度

胡皓然

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

城市社區是社會構成的基本單位，社區自治是社會自治的一個組成部分，是馬克思主義民主政治思想中關于民主政體所需用的特定形勢之一。［1］在我國，社區自治是社會發展和穩定的基礎，是城市居民行使民主權利進行自我管理和自我服務的方式和平臺。黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“完善和發展基層民主制度，依法推進基層民主和行業自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。城市社區設立居民委員會進行居民自治，是我國基本政治制度，即具有《憲法》的保障，也是基層民主制度的重要形式。故加強社區居委會的建設，推進基層民主建設，創新治理方式，回應國民現實需求，是具有極高理論價值和實踐意義的。

一、居民自治的歷史嬗變

早在新中國成立之初，國家就開始醞釀建立城市居民委員會制度。1954年，第一屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》和《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》，統一了街道辦事處的名稱、性質、任務和機構設置，居委會也進行了全面的調整和修改。這標志著我國城市基層面向無單位居民的管理制度正式確立，基本形成了作為地域性自治組織的居民委員會和作為國家派出機構的街道辦事處相互輝映的城市基層治理組織的格局。這種對居民治理的“街居制”與對在職職工進行管理的“單位制”相結合，從而形成多年我國社會治理的基本形式。

1958年，“大躍進”運動在全國范圍內展開。各城市逐步開始建立人民公社，實行由公社黨委領導的“黨政一家”、“政社合一”的管理體制，并成為市、區以下的一級政權組織［2］。1966年，“文化大革命”開始，居民自治各項制度遭到嚴重破壞，居民委員會被迫改名為“革命居委會”，成為“群眾專政”和“階級斗爭”的工具，其主要任務是查戶口，抓清隊，搞外調。［3］111部分地方甚至撤銷了居民委員會，而是以公社派出的“街道工作隊”進行居民管理工作。當時的這些組織雖然在一定程度上代替了街道辦事處和居民委員會的工作，但已經違背居民自治理念，居民自治制度名存實亡。

改革開放后，黨和國家的各項工作進入正軌，伴隨城市經濟的復蘇和社會發展的變遷，城市居民自治制度最終得以恢復。1980年，全國人大常委會頒布了《城市居民委員會組織條例》，再次明確城市街道辦事處是區政府的派出機構，將街道黨委、街道辦事處、街道集體經濟組織分開，并宣布街道辦事處和居民委員會的工作由民政部統一管理。1989年，全國人大常委會通過并頒布了《居民委員會組織法》，明確規定了居民委員會的性質、主要職責、產生方式等，居民自治制度逐見雛形，為日后體系完善奠定了法律基礎。

伴隨著現代化建設步伐的加快，黨的十四大提出了:“加強基層民主建設，切實發揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用。”［4］34城市居民委員會和村民委員會的管理和服務功能日益彰顯，在推動基層民主制度建設和完善社區民主改革工作中也卓見成效。1997年，黨的十五大報告提出:“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情。”［5］23保證城市居民的民主權利成為了基層自治工作開展的核心，在實行政務和財務公開制度的雙重約束下，公民參與、民主選舉、社區建設等逐漸走向成熟。

2000年后，居民社區的建設無論從深度還是廣度都遠遠超過以往單純的社區管理和自我服務。黨的十六大、十七大、十八大分別對基層群眾自治提出了新的要求，從擴大基層民主，行使民主權利到從“四自”(自我管理、自我服務、自我教育、自我監督)再到基層自治機制的完善，指明了基層群眾自治的方針和路線。在黨和國家的號召下，各省市迅速掀起了居民社區建設的熱潮，基層社區治理工作步入了整體推進，全面拓展的新階段。

隨著改革進入深水區，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標之一是推進國家治理體系和治理能力現代化”。提出治理結構的現代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，［6］使國家治理跟上時代步伐，深化地方治理改革，將基層治理提高到新的水平。因此，抓住時代機遇，加快轉變地方政府職能，優化中央地方關系，構建多元主體共同參與的基層治理的機制，是居民基層自治中的重點和難點。

二、居民委員會治理現狀考察

(一)居民委員會行政色彩過于濃重

行政化是相對社會化而言的。社區行政化，是城市政府為尋求經濟增長與社會穩定的平衡，依靠行政權力，自上而下地實現社會再組織的過程。［7］居民委員會作為基層群眾自治組織，應當履行的是公民賦予其的自主管理的權利，而非政府行政權力的擴張。雖然我國居民委員會經過二十多年的發展，在組織建設、隊伍建設、設施建設、制度建設等方面初步形成了一套完整的運轉體制，但就其角色和功能而言，依然凸顯出政府代理人的色彩。過于濃重的行政色彩使得居委會無法實現基層群眾自治的功能，出現“治理危機”。造成這種“危機”的原因是多種的，既有政府的管理和服務職能履行不到位，又有市場經濟體制不健全和社會組織發育不足。前者使得政府將本該自身承擔的職責轉移下放給了社區，后者又使得居委員不得不履行本該由市場主體和社會組織承擔的功能。客觀上造成了居委會對于政府的全面依賴:政府的運作機制成為引導和制約決策并與人、財、物相關的各項活動的基本準則，決定了居委會行為的內外部因素和相應制度的構建。

其次，在基層群眾自治中，居民委員會的地位和性質應該體現民眾所需，而非行政機關的附庸。《居民委員會組織法》規定，各居民委員會可以當地具體需要設立調解、治安保衛、公共衛生等下屬組織，進一步擴充社區居委會建設。［8］但現實中，不管是建立下屬委員會，還是擴充社區工作者隊伍，都受到了當地政府的干涉。地方政府的逐利化傾向嚴重，既扮演著上級政府的代理人角色，又模仿追求自身利益最大化的“市場主體”。這種變化使得地方政府在制定政策、尋求發展時，過于注重其他績效考核，忽視了基層民眾的切身利益。在考慮政務的先后順序上，地方政府首先考慮中央政府或上級政府的治理偏好和是否符合自身條款中的考核目標。其次是考慮如何達到自身利益的最大化，這種利益包括本轄區的利益，政府部門的利益和官員個人的利益。最后才是考慮基層居民的實際反饋和治理訴求。此外，諸多政府機關紛紛將工作的開展推向社區，讓居民委員會本身的自治功能消失殆盡。這種畸形的執政慣性思維，根深于政府實際操作之中，嚴重損害了基層居民進行的有效自我治理結構。

再次，居民委員會的自治性決定了居委會成員需要通過民主協商、平等協作、互利共贏的合作方式開始基層工作。事實上，居民委員會開展工作基本上還是參照行政體系的模式。具體而言是通過上級會議、文件接受任務，然后通過會議、發布通知等形式傳達上級會議精神以及落實具體任務。此外，居民委員會工作任務的開展也是根據行政部門的文件部署和具體規劃逐一進行點對點的落實。本身屬于居民委員會職責范圍內的事務卻要得到政府部門的認可和同意。甚者，年度考核時，上級政府部門要對社區居民委員會的工作總結進行考核、驗收、指正，不合格的或未完成的指標還要發回重整，儼然成為了上級部門對“下級部門”的行政化管理方式。就其內部結構而言，如部門分工、社區工作者職責、工作時間等基本參照行政機關相關規定，并沒有體現社區工作靈活多樣、高效便民及居民自治等特點。對于社區事務的管理，盡管各個社區都制定了各自的自治章程、居民約定，行為規范等文本，但事實上最有效力的仍然來自政府部門的行政命令，規范性文件。居民自治工作的開展也大都采用政治動員，干部參與，黨員帶頭等方式。居民委員會制定的很多章程，并沒有發揮其應有的自治功能和效力，都是為了應付政府部門的考核和檢查，成為了擺設和“空籃子”。

(二)黨、政府與社會之間的權力邊界模糊

現實中存在黨、政府與社會之間的關系尚未完全理順的問題，不利于居民委員會的發展和完善。基層社區作為社會生態中的“細胞”，是國家治理規律和發展規律的重要體現。如何處理好黨、政府和社會組織，居民組織之間的關系是當前現實且亟需解決的關鍵性問題。由于我國以往的經濟體制下長期形成的一元化領導，社會的發展也通過黨予以組織的形式進行逐級構建。在新環境下，城鄉社區也出現了新的經濟組織和社會組織，社會出現了自治的需求。正是在這種背景下，黨中央提出了“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”［9］54，肯定了社會和公眾在基層治理中的正當性。然而，就現實運轉來看，黨的領導在一些地方的實踐中演變成了黨和政府對社會事務的直接包辦和對社會組織的直接替代，由此窒息了社會的活力和能動性，無利于社會的健康發育。因此，如何在實踐中平衡領導與自治、規范與活力的關系，是今后基層治理必須面對的一個問題。

事實上，社區黨建工作和居委會工作幾乎同時進行，沒有明顯的邊界。其無論在工作任務、工作范圍上都有交叉和重合的地方，甚至兩者最終的工作目標也是休戚相關，彼此互補。出于這樣的尷尬局面，導致兩者在工作關系的認識上顯得模糊，缺乏自主性和獨立性。

當前社區黨組織仍然較多的沿用指令型經濟時期中的慣性思維，主張采取“黨管所有”的辦事方針，對社區基層事務進行包辦。由于現行社區領導體制中社區居委會和社區黨支部交叉任職比較普遍，居委會的主要干部都是黨支部的支委，黨支部的支委同時也是居委會的主要干部，沒有任職方面的限制。社區黨組織不僅要在思想上統領居委會的工作，也領導和參與實施了很多社區治理的具體事務。這一方面導致了黨支部書記及支部委員更多地按照居委會的工作來定位自身作用和效績，影響了黨組織自治的功能發揮。由于社區黨組織對于自身職能的疏忽，經常與社區居委會工作馬鹿易形，導致黨組織在社區建設中功能上錯位和缺位，沒有發揮黨組織在基層治理中總攬全局、協調各方的作用。另一方面，黨組織參與具體事務使得社區工作極為復雜。社區工作者既要全面投入到超常繁重的事務當中，又要應對各種領導的檢查和任務安排，不利社區工作的開展，也違背基層黨建工作的初衷。

(三)基層治理結構缺乏科學性

現代化治理強調多元主體間的共同參與和互動。由于社區治理事務本身具有復雜性、公共性的特征，這就使基層政府既無能力又無必要完全依靠黨政力量管理基層事務，在客觀上就要求社區組織、經濟組織、駐區單位、社區居民等共同參與社會治理。這種多元主體的參與，一方面減輕了政府的行政負擔，另一方面也發揮了其他參與主體各自的優勢，有利于形成資源的共享和互補，從而提高基層治理的績效。在目前的社區治理結構中，發揮主要作用的有居民委員會、業主委員會、物業管理委員等為主的治理主體。三種治理主體在社區治理的過程中由于治理方法和治理原則各不相同，無法進行彼此關系的統一歸位和承接理順，這必然會降低社區治理的效果，出現當前“治理失靈”的現象。探究其本質原因，一是沒有構建出治理體系的具體框架。街道處在單一化行政化的局面，在社區治理的過程中起到絕對的主導作用，從而使居民委員會始終處于被動的局面，難以在治理與服務效應中發揮應有的功能。二是居民社區治理的正當性沒有得到法律賦予權利的明確歸位，削弱了居委會在社區基層治理中的能動性和創造性，不利于社區服務體系的完善。三是社會團體和中介機構參與有限。在基層治理過程中，社會團體并沒有發揮其應有的作用和功能，仍然受制于基層政權機關的控制和領導，沒有體現自治團體的制度優勢。此外，中介機構在治理作用的發揮上沒有起到橋梁和平衡的功效，且數量較少，依然附庸于政府機關的指導。

三、構建科學自治制度，適應國家治理需求

(一)居委會的去行政化

“由于實存社會管理機制是自上而下的權力管理，因此這種管理機制最令人詬病的問題是缺乏社會與公民的民主參與，重政府主導而輕民主參與”［10］。政府與社會平等合作的社區治理模式能否建立并在實踐中成功運行取決于政府如何看待社區自治組織，簡而言之，即社區的基層自治與社會穩定的關系。根據建國的基層治理經驗來看，社區自治不僅沒有帶來動蕩不安的局面，反而刺激了國家與社會的活力。其實，這里的關鍵所在是執政的統治集團是代表民族利益還是黨派利益。以民族利益為最高目標的統治集團尋求的是動態的穩定，即具有社會活力的穩定，因此它鼓勵基層社會的自我治理。以黨派利益或家族利益為最高目標的統治集團追求的是靜態的穩定，因此它極力反抗和壓制民間社會的發展或希望按照自己的最高利益去改造民間社會。我國是人民民主專政的國家，實行人民代表大會制度，執政黨是代表廣大人民群眾最根本的利益所在，自然是鼓勵基層社會的自我治理。

在居民委員會去行政化的道路上，首先，政府部門需要轉變觀念。由傳統的“政府全能主義”轉變到“多元化參與”，由“政府權威主義”轉變到“共同治理、合作協商”的治理路徑。其次，法律應明確居民委員會的性質及其在基層治理過程中的地位。《城市居民委員會組織法》第2條、第3條僅對居民委員會的定義和任務做出了規定，但居委會組織的權利和義務卻語焉不詳，而是把落實本組織宗旨必須所持有的權利、義務、責任都轉成了任務。如果賦予居民委員為開展公共事業和公益服務的具體權利，以及厘清居委會政務公開、管理透明、民主議事等工作評議的責任，做到責權兼顧，合而不同，體現出應有的獨立性，這將大力加強居民委員會基層治理的活力和能力。

(二)健全黨的領導

完善社區基層治理，需要多方主體的共同參與，積極發揮基層群眾、社區組織、基層黨組織等主體在基層治理中的綜合效應，尤為提高各級黨組織的統籌觀和治理觀，進一步發揮各級黨委在基層治理中總攬全局、協調各方作用。同時，還應結合政府的社會治理和公共服務職能，引導鼓勵支持社會各方積極有效地參與社會治理中來。

此外，由于社會、社區領域的政黨組織的運作邏輯不同于國家領域的政黨組織的運作邏輯，前者是水平式的平等合作、民主協商;后者是垂直式的領導與被領導。社區是獨立于國家領域、市場領域的第三領域，即公共領域。社區居委會是社區的群眾自治性組織，并非任何政府機關的下屬機構，不屬于行政系統的范疇。社區居委會將不是機械地貫徹執行黨和政府意志的左右手，而是幫助政府與居民之間實現良好溝通的重要紐帶。因此，在實現黨的領導，發揮黨的橋梁作用時，應該把握好限度。既要堅持黨的先進性領導，又要注意民主平等、共同協商的方式。

最后，社區黨組織對社區的領導主要是通過直接參與社區公共事務的決策與管理，并在參與中從政治上保證和支持社區依法進行自我管理與自我服務，防止各種自治網絡脫離法律軌道和有悖于社會基本公德。社區黨建就是以社會為單位橫向整合地區社會，其手段不是行政性的命令或資源的調配，而是一種互動合作。黨的治理能力的強弱，取決于能否有效地整合和動員社會資源，成為權力秩序的建構者。因此，社區黨組織和居民委員會的關系不再是上下級的領導與被領導的關系，而是一種相互合作，平等協商，民主決議的過程。

(三)治理主體多元化

民主觀念的普及，利益的分化，社會自主力量的成長，公民權利意識的覺醒，都意味著社會組織和公民對基層治理的參與將是一個不可避免的趨勢。社區治理的主體既應當包括政府部門，也應當包括非政府性的組織。社區治理的過程雖然指社會組織和政府介入社區在自治活動開展的過程、方式和途徑，但更應當是指社區民眾參與社區事務、商議社區發展計劃、項目等各種公共事務和公益活動的過程，充分體現了社區居民對社區發展的擔當和成果的共享。再者，基層治理過程中必定會面臨一系列公共問題，如市場監管、環境保護等也需要社會和公民的積極參與、協同互助才能取得更好的治理效果。社區自治一定是多元主體共同參與，不斷互動的良性過程。在社區治理框架中，政府組織、社區居民、社會組織等共同構建起社區治理結構的多元化，這種多元化的治理體系，更加重視的是各治理主體之間的協調合作和相互溝通，依賴的是合作網絡的自治效應而非政府的行政權威。政府組織應該自發成為社區治理的引導者，積極創造良好的條件為資本，在社會組織和居民參與社區治理中提供政策上的支持，交流的平臺，溝通的渠道結和合作的機制。在充分展現其協調、引導、統一、監管等作用的情況下，大力提升現代公民自治認知和公民自治能力，最終還權于民，還權于社區，實現具有中國特色的基層社會“公民治理”。

［1］程竹汝.當代中國政治的科學發展:尋求民主實現形式的最優次序與發展重心［J］.政治與法律，2011，(3).

［2］夏建中.城市社區基層社會管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會管理和控制的模［J］.江蘇社會科學，2002，(2).

［3］夏建中.中國城市社區治理結構研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2012.

［4］中國共產黨第十四次全國代表大會文件匯編［G］.北京:人民出版社，1992.

［5］中國共產黨第十五次全國代表大會文件匯編［G］.北京:人民出版社，1997.

［6］徐猛.社會治理現代化的科學內涵、價值取向及實現路徑［J］.學術探索，2014，(5).

［7］張大維.倒漏斗效應:低收入社區居委會分減負擔的模式選擇［J］.湖北經濟學院學報，2005，(5).

［8］參見《中華人民共和國居民委員會組織法》第13條.

［9］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［G］.北京:人民出版社，2012.

［10］范進學.法學視野下的“創新社會管理”分析［J］.政治與法律，2012，(4).

［11］胡琦.論社會組織對政治參與制度化的作用［J］.重慶理工大學學報(社會科學)，2014，(12).