關于公共保障與社會保障幾個問題的再認識
——與余斌先生商榷

孫健夫，陳麗莎

(河北大學 管理學院，河北 保定 071002)

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管理學研究

關于公共保障與社會保障幾個問題的再認識
——與余斌先生商榷

孫健夫，陳麗莎

(河北大學 管理學院，河北 保定 071002)

公共保障與公共財政支出存在密切聯系，它是由政府通過提供公共產品來滿足市場機制無力解決的社會需求的手段。無限制地擴大公共保障的內涵，過度擴大公共保障的功能，會對市場機制配置資源的功能形成擠出效應。社會保障作為公共保障體系的重要組成部分，是適應工業化社會生產方式的變化在社會管理領域的一大創新。它所體現的價值在于由政府主導對社會成員尤其是弱勢群體的基本生活條件進行制度性安排。我國目前社會保障制度的建設，也需要在堅持普遍性原則的同時，防止脫離經濟承受能力，盲目提高社會保障水平。適度原則應該成為社會保障制度的基本原則。

公共保障；社會保障；公共財政；社會再生產；資源配置；保障原則

《河北經貿大學學報》2015年第3期發表了余斌先生的《試論公共保障與社會保障》(以下簡稱《保障》)一文。文章超越于社會保障學理論的基本思想，從公共經濟學的視野上論證了公共保障比社會保障更加重要的理念，并且就社會保障制度的成因和我國社會保障制度現存的問題進行了分析。仔細拜讀全文，從中頗受教益。但是，對余先生的一些觀點也有幾點不同看法，特在此求教。

一、關于公共保障與社會保障內涵的認識

從學術界和實際工作中的運用來看，公共保障作為公共經濟學領域的概念，一般出現在公共財政對公共產品、公共服務提供資金支持相關問題的分析之中。因為從公共產品滿足社會公共利益需求的性質出發，它只能由代表社會公共利益的政府通過財政資金予以保障。這是市場經濟條件下政府及其所屬公共部門的基本職責?！侗Ｕ稀烽_門見山地指出，“公共保障是公共支出的重要內容，也是公共支出必須實現的目標”。這與我們的認識是完全一致的。但是，接下來作者的論述卻偏離了這個研究的基礎，指出，“在西方公共經濟學中，一般只提社會保障而不提公共保障或者將后者與前者混為一談”[1]，并對公共保障和社會保障并列做了概念的界定，即公共保障是“社會所采取的維護社會再生產可持續健康發展的各種措施、制度和事業的總稱”；社會保障是“社會所采取的維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業的總稱”[1]。在這里，至少有三點值得討論。

其一，所謂公共保障是“社會所采取的維護社會再生產可持續健康發展的各種措施、制度和事業的總稱”，縮小了其應有的外延。如果從狹義上理解社會再生產，它是物質資料的再生產，是生產、交換、分配和消費四個環節的統一，與經濟活動的口徑具有一致性。這顯然無法覆蓋一個國家的財政支出范圍。按照我國的預算支持項目來看，財政支出包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育和傳媒、社會保障和就業、社會保障基金支出、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、資源勘察電力信息等事務、商業服務業等事務、金融監管等事務、地震災后恢復重建支出、國土資源氣候等事務、住房保障支出、糧油物資儲備事務等20多類支出。這就是從國家財政預算法的角度對財政支出所確定的保障范圍，也就是所謂的公共保障范圍。在這些保障支出的項目中，的確包含著交通運輸、資源勘查、電力信息、商業服務業等經濟領域的內容，要求財政對這些需求予以支持，但是更多的部分在性質上屬于社會發展和一般公共服務的范疇。特別是在市場經濟條件下，政府與市場對資源的配置關系已有清楚的界定，市場需要在資源配置方面發揮決定性作用。政府的職能則是對市場機制的失靈與缺陷給予糾正和彌補，為市場主體更順利地投資、生產、經營創造外部良好的環境。因此，通過財政提供的公共保障主要目標不是經濟活動需求，而是市場主體無法涉足、無力涉足的非經營性、非營利性活動需求。如果從廣義來看，社會再生產還有人口再生產。它是指新一代人口出生、成長和老一代人口衰老、死亡不斷重復的世代更替過程，實質上是人類自身的再生產?？梢哉J為，一個國家的財政、一個國家的政府向社會提供的所有公共產品都是用來提升社會成員福利水平的。假如以這樣的觀念來分析財政支出的用途，我們當然可以說它維護了社會再生產可持續健康發展的需求。但是，如果僅僅因為國防、外交、行政管理、社會治安、文化、教育、衛生、市政建設乃至于民族問題等需求與經濟發展和人類生存都存在著種種聯系，就將其歸入社會再生產的需求范疇，那就否定了公共經濟學的科學內涵，是對公共經濟學體系的簡單化和模糊化。照此邏輯，人類所從事的什么活動還有不是社會再生產的要素嗎？

其二，西方公共經濟學只提社會保障而不提公共保障或者將后者與前者混為一談嗎？到目前為止，學術界對所謂“西方公共經濟學”并沒有一個權威的或者統一的認識。作為一門經濟學的分支，絕大部分公共經濟學理論都建立在公共財政理論基礎上，甚至很多教材只是在題目上換了一個不同的稱呼。十幾年前，公共經濟學開始引入我國。就筆者所接觸的研究進展看，應該說，公共經濟學在我國的發展，基本上沿用了“西方公共經濟學”的架構和理念。中國人民大學郭慶旺教授、中國社科院趙志耘教授在其《公共經濟學》的序言中寫到 ：“在我們看來，財政學、公共(部門)經濟學、政府經濟學是同義語，即使有人有新的叫法，其實在內容上也是換湯不換藥?！盵2]上海財經大學蔣洪教授在他出版的《公共經濟學》一書的封頁上，則直接冠以《財政學》的副標題，并在前言特別指出“公共經濟學就是財政學”[3]。但是，無論是“西方公共經濟學”還是我國的公共經濟學，都找不到專門闡述公共保障的概念和章節，而是都用一定的篇幅專題論述了社會保障或社會保障支出的內容。那么，這樣一種分析方法是否是這些學者們真地忽略了公共保障，或者將公共保障與社會保障混為一談了呢？

這里的回答是否定的。因為公共經濟學既然主要是圍繞著公共財政為核心內容建立的經濟學理論體系，那么，它所研究的對象客觀上都屬于公共保障范疇，或者說是用公共財政對整個社會經濟發展的公共產品和服務的需求提供的保障。以吉恩·希瑞克斯、加雷思·D·邁爾斯的《中級公共經濟學》為例，作者從公共經濟與經濟效率的關系討論入手，順次地闡述了政府的財政收入和支出、公共部門的增長及其合理性、公共品的供給機制、公平與分配的關系、稅收問題、多級政府問題[4]。在這樣一種分析框架中，讓我們能夠從中體會到公共經濟學如何從政府和公共部門存在的價值及其功能出發，來論證向社會提供公共產品所要考慮的效率和公平，以及實現這樣的功能所依賴的手段和方法。所有這些內容，不正是對所謂公共保障內容的解析嗎？如果考察我國學者對公共經濟學的設計思路，這樣的結論會顯得更加明確。郭慶旺、趙志耘所著《公共經濟學》一共有十四章內容，第一章的題目是“政府的經濟活動”，闡述了政府經濟活動的公共性及其活動目標和最優規模，其余十三章完全是現代財政學研究的體系和內容。其中心思想就是如何實現最佳的政府財政分配路徑和分配效果，保障政府公共經濟活動實施的目標和條件。由此，我們不能認為，公共經濟學沒有專門提到公共保障就是忽略甚至有意不研究公共保障問題，而是將公共保障與整個研究體系融為一體了。至于說到公共經濟學的研究中會涉及到社會保障或社會保障支出的內容，筆者認為，這不是對公共保障的一種替代和混淆，而是其中必須研究的一個公共經濟現象或公共經濟問題。它和公共保障不是同一個層面的問題，公共保障遠比社會保障的內涵更大，社會保障只是公共保障的一個組成部分。如果認為把社會保障寫入公共經濟學，而沒有專門分析公共保障的內容，就是試圖以社會保障替代公共保障，未免就過于牽強了。

其三，社會保障是“社會所采取的維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業的總稱”嗎？應該說，對于社會保障學內涵的認識，經過長期的社會實踐和理論分析，目前已經形成了比較科學、規范的結論。眾所周知，社會保障包括社會保險、社會救助和社會福利三個組成部分。無論是哪個部分，它們都有這樣的共同點，即都是為社會勞動者和其他成員提供的滿足其物質生活需要的貨幣收入或實物；都是通過法律做出的制度安排；政府不僅是社會保障的組織者，也是制度運行的支持者，需要借助財政預算資金承擔必要的投入責任。正是以上關于社會保障的規定性，決定了社會保障屬于公共保障的重要內容之一。但是，相對于《保障》一文關于社會保障的定義，即“社會所采取的維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業的總稱”，存在很大差別。從現代各國社會保障制度的內容看，其提供保障的人群都包含著兩大部分，一部分是勞動者，另一部分是社會居民。以我國社會保障體系中最重要的社會保險為例，社會養老保險、醫療保險都分為企業職工保險和城鄉居民保險。如果說企業職工養老保險和醫療保險反映了維護勞動力再生產要求的話，那么，居民養老保險和醫療保險則脫離了勞動力再生產的范圍，最多可以視為人口再生產的范圍。如果分析社會救助的內容，其主要目標是解決生活困難群體的溫飽問題，在性質上屬于社會道義、社會關愛范疇，與勞動力再生產沒有關系。至于社會福利，這是一個比較復雜的概念。它既包含政府和企業對勞動者提供的福利，如防暑降溫費、艱苦行業作業補貼等，也包括對非勞動者群體提供的福利，如計劃生育家庭補貼、老年人補貼、嬰兒補貼、敬老院的補貼以及殘疾人的福利等。因此，把社會保障與維護勞動力再生產聯系起來，概念過于寬泛。

此外，《保障》一文還將“維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業”都歸于社會保障門下，這種概括也與社會保障的本質相去甚遠。作為勞動力的再生產，依賴的最主要手段理應是由工資薪金所形成勞動者收入。在市場經濟中，勞動者的收入來源已呈多元化格局，除了工資薪金之外，還有財產收入、技術轉讓收入、投資收益等。社會保障收入在勞動力的收入來源中，只是一種特定條件下的收入。其功能是在政府公共政策干預下，對勞動者主體收入提供的一種補充性支持。社會養老保險作為社會保障體系中最主要的部分，也只是通過政府的制度安排對勞動力在喪失勞動能力之后的老年生活經濟來源做出的一種延伸收入計劃。并且需要強調指出，在市場經濟中，社會保障的形式就是貨幣收入或貨幣補貼，與保障人群的具體生活需求沒有直接關系。他們希望以自己的收入獲得什么樣的生活資料，什么時間購買生活資料，購買多少生活資料，這些關乎個人生活質量和生命存續的決策，不是由政府代為做出的，而是屬于個人的權利。因此，社會保障不可能成為“維護勞動力再生產的各種措施、制度和事業”。否則的話，社會保障就可能變成了人的一生無所不包的全能制度。

二、關于社會保障產生原因的分析

社會保障制度起始于工業革命進程中的歐洲國家，這是學界普遍認同的事實。為什么會在歐洲國家率先創立這樣的制度？《保障》一文的分析如下 ：“西方國家的資本家逐漸意識到，以國家的名義對勞動者提供一定的社會保障，維持失業人口的生存，對他們是十分有利的。這樣，一來可以壓低就業工人的工資水平，限制就業工人的反抗；二來可以方便他們隨時找到充足的人手來擴大自己的生意；三來，他們還可以設法將相關費用轉嫁到其他人頭上。另一方面，資產階級還意識到，一個貧困盛行的社會滋生著不滿和革命，具有引起大的混亂和暴力的潛在可能性。收入較高的群體通過貨幣對窮人進行收入轉移支付以保證社會穩定，從而降低暴力革命的可能性?！盵1]筆者認為，在以上的分析中，存在一個明顯的誤解。前已述及，社會保障是以社會養老保險為主體的社會保險，社會養老保險解決的問題是如何在勞動者在業期間與喪失勞動能力之后的收入分配問題，與勞動者在業期間出現失業無關。所以，把社會保障單純與失業人口的生存相聯系，并且由此引申出資本家愿意提供社會保障的三點理由，是沒有說服力的。當然，我們需要看到，社會保險中的失業保險的確是緩解勞動者失業期間生活困難的重要措施。在早期的工業化社會到來之時，由于市場的有限性、信息的不對稱性、消費需求的低層次性，使得社會化大生產條件下的工人階級經常處于工作和生活的不穩定狀態。因此，失業保險制度的建立，能夠在一定程度上減輕勞動者的經濟壓力和精神壓力，并有助于穩定勞動力市場。但是，無論是從失業保險的規?？矗€是從失業保險涉及的被保險人的范圍看，在社會保險體系中它都無法與社會養老保險相提并論。

此外，我們注意到，《保障》對社會保障起因的理解，很傾向于從勞資雙方的對立關系、而不是從社會保障的功能進行分析。這與公共經濟學和社會保障學理論有較大差異?？陀^地說，社會保障、尤其是社會養老保險這樣一種幫助勞動者合理分配其收入和消費支出的社會保險制度，它體現了社會公共管理領域的巨大進步，也是工人階級社會地位提升的重要表現。能夠形成這樣的制度創新，并不是某個資本家良心的發現，也不是為了防止工人階級的暴力革命，而是在一個社會整體利益隨著工業化社會到來不斷強化，以社會力量共同抵御農業化社會所不曾見到的風險采取的重大行動。社會保險的目的，就在于把分散的力量整合為社會范圍的共同力量，讓無力抵御工業社會風險的弱勢群體能夠得到生活、生存的安全保障。從這個意義上說，社會保障不僅推動了農業社會向工業社會的轉型，客觀上也推動了資本主義社會的發展。今天，社會的發展已經進入到更高級的階段，社會保障制度也得到了更加的完善。它不僅僅是城市工人的專屬制度，也是社會各個群體共同享有的制度。這讓社會保障制度帶給社會的公平感和安全感更加顯著。在我國，伴隨著社會主義市場經濟的發展，社會保障也已經成為惠及城鄉職工和居民的一項重要制度，并且被視為讓所有人民共享改革和發展成果的重要標志。實踐證明，這種制度的實施，使得經濟上的弱勢群體從公共財富中更多受益，對社會和諧發展和經濟增長都將產生長遠的積極影響。

三、關于公共保障原則的理解

《保障》給出了公共保障的四項基本原則，分別是普遍、足額、平等和法治。對于平等和法治原則，筆者沒有異議，但對于其中的普遍原則和足額原則感到有必要深入討論。 文章認為，“所謂普遍的原則，是指公共保障應當是涉及所有人群的，事關衣食住行醫和就業的全方位保障，而不僅僅是最低收入方面的保障”[1]。作者以建國初期國家對城鎮職工就業、工資、住宅、醫藥費、福利費提供的相對優厚待遇和農村的公社醫院建設、醫療人才培養為例，來解釋該原則的含義。指出，這一時期“對勞動者個人社會保障的各個方面都已經覆蓋到了”[1]。然而，改革開放以來，“舊的一套已經被打破，新的一套卻沒有有效地建立起來”，在社會保障方面存在較大欠缺[1]。文章認為，“所謂足額的原則，是指公共保障不僅要在數量上足夠滿足人們的需要，而且在質量上也要保證能夠滿足人們的需求”[1]。作者指出，“在改革開放前，我國的生產力水平和規模不足以向全體民眾提供足夠的社會保障，但是在改革開放取得巨大成績的情況下，我們已經無法回避公共保障的足額原則，否則改革開放成績何在”[1]？

在這里我們首先要提出疑問的是，所謂公共保障普遍原則究竟是什么？眾所周知，建國初期直到改革開放之前的30年時間里，我國不僅在經濟上而且在社會管理上實行計劃經濟控制下的城鄉之間的分割模式。以國有經濟為支撐的城市職工和居民普遍享有就業、糧食供給、免費醫療、住房、退休等象征社會福利的優越條件，但與此同時，以集體經濟為支撐的廣大農村居民卻無權享有同樣的待遇，生活環境和生活水平與城市形成了極大的反差。如果把這樣的社會福利區別對待狀況也稱為普遍性的話，是否意味著在一個國度里只要一部分群體做到了人人受益，就可以不顧其他群體的利益要求呢？脫離開全體國民的普遍，還是真正的普遍嗎？再反過來看改革開放之后的情況。隨著我國經濟的持續快速增長，國家經濟實力不斷壯大。在此期間，在充分發揮市場機制對資源配置能力的同時，國家從促進經濟和社會協調發展的全局和長遠目標出發，適時提出了公共服務均等化的公共政策，在社會保障領域陸續建立了企業職工社會養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險、城鄉居民社會養老保險、新型農村合作醫療、城市居民醫療保險、最低生活保障制度，并正在推進行政事業單位職工的社會養老保險制度改革?？陀^地說，這些社會保障制度的建設雖然還存在著種種不盡如人意的問題，但是，到目前為止，我們必須承認，在一個擁有近14億人口的中國大陸，已經普遍實現了程度不同的人人享有的社會保障。這在中國的歷史上是非常了不起的一大創舉！至于制度之間未能很好的銜接問題，也是客觀存在的事實。但是，這不能也不應該被看成是社會保障邁向全民普遍受益的退步。而且我們完全可以期待，通過進一步深化改革和整合，我國的社會保障制度一定會越來越完善。

其次，公共保障(原文作者強調的是社會保障)足額原則里所講的數量保障內涵應該怎樣理解？文章并沒有給出清晰的答案。只是強調了原來我國的社會保障沒有能夠足額地滿足民眾的需求，今天，我們的國力已經相當雄厚，實現足額提供公共保障已經成為國家的重要責任。我認為，這樣一種籠統的說法是很不嚴謹的，不僅會誤導社會公眾，也無助于政府科學地制定公共政策。近年來，我們已經從歐洲國家社會保障制度的改革過程和歐洲經濟增長乏力的事實中，深刻地感受到了上個世紀被政治家、經濟學家、社會學家廣泛推崇的歐洲福利社會，給經濟增長和社會發展帶來的巨大消極影響，而且其影響力不僅是短期的，更是長期的。上世紀70年代英國首相撒切爾夫人主動對過高的福利制度進行了大刀闊斧的改革，2015年希臘作為歐盟和歐元區成員國，被聯盟所逼正在被動地進行同樣的改革。改革的核心問題之一就是要削減過高的養老金水平和其他福利項目，以便降低龐大的社會保障支出和福利成本，為經濟增長提供更多的動力。借鑒國際經驗和教訓，我們應該清醒地認識到，社會保障不能有需求就要有供給，這里有一個合理的度的問題。這個度應該如何把握？根本因素要決定于社會生產力發展水平，同時決定于社會財富的分配格局和生活成本水平。社會保障的功能就是保障國民生活的基本安全，超出這個安全線之后的需求，應該屬于市場機制解決的范圍。任何國家經濟再發達，也無法保障人們提出的所有需求。正是由于這樣的道理，我國的社會保險法規定“國家建立基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險制度”，特別強調了我們的社會保險是“基本”保險，有限的保險，而不是無限的保險。并且，這些保險不是由政府先來承擔供給責任，而是由個人、用人單位和政府共同承擔責任。任何享有社會保險利益的人，必須首先承擔繳費的責任，不繳費者不能獲益?；攫B老保險基金出現支付不足時，政府可以給予補貼，并對其他社會保險給予財政資金的支持。中國社科院錢津研究員針對近年來政府加大民生保障支出、提高民生福利的政策，提出“經濟理論界需要給予政府提示，在市場經濟條件下，政府不能承攬過多的經濟責任，改善民生需要防止過度依賴政府”“不能讓拉美悲?、僦咐绹以诓饺肟焖僭鲩L之后出現的國民福利水平過度提高所引起的中等收入陷阱現象。在中國重演”[5]。這個建議值得經濟學界認真思考。鑒于此，我認為，與其把足額作為公共保障(社會保障)的一個原則，不如改為適度原則更為恰當。

[1]余斌.試論公共保障與社會保障[J].河北經貿大學學報，2015(3):1-5.

[2]郭慶旺,趙志耘.公共經濟學[M].北京 ：中國人民大學出版社，2006.

[3]蔣洪.公共經濟學[M].上海 ：上海財經大學出版社，2006.

[4]吉恩·希瑞克斯，加雷思·D·邁爾斯.中級公共經濟學[M].中譯本.上海:格致出版社,上海人民出版社,上海三聯書店，2011.

[5]錢津.中國經濟理論研究與中國經濟發展[J].河北經貿大學學報，2015(4) ：1-6.

【責任編輯 侯翠環】

Reunderstanding on Public Security and Social Security——Discussion with Mr. Yu Bin

SUN Jian-fu，CHEN Li-sha

(College of Management, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

Public security is closely linked with fiscal expenditure. It is a mean that the governments use to meet social needs by providing public goods when market mechanism fails to do so. Unlimitedly expanding the concept of public security and over-extending its function will result in the crowding-out effect to market’s resources allocation function. As an important component of the public security system, social security is a major innovation in the social management field to adapt to the change of industrialized social production mode. The key value of social security is to make institutional arrangements for social members, especially for the vulnerable groups, leading by the government. The current construction of social security system in China needs to adhere to the principle of universality, as well as to prevent blind improvement of social security level beyond economic affordability. Thus, the principle of moderation should be the basic principle for social security system.

public security; social security; public finance; social reproduction; resources allocation; security principle

2015-05-20

河北省教育廳重點研究基地河北大學政府管理與公共政策研究中心支持。

孫健夫(1955—),男，河北樂亭縣人，河北大學管理學院教授，博士研究生導師，主要研究方向 ：財政理論與政策、公共管理。

C913

A

1005-6378(2015)06-0080-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.06.014