鄉村公路建設與養護績效審計的思考

林 瑤

（上海市奉賢區審計中心，上海市201400）

0 引言

為推進城鄉一體化發展戰略，加快社會主義新農村建設，近年來，各級政府更加重視農村的基礎設施建設，加大了鄉村公路的建設與養護的投入，不僅安排鄉村公路日常的養護經費，同時還設置了經濟薄弱村道路改造等專項資金。本文結合鄉村公路建設與養護的審計實踐，對鄉村公路建設與養護審計中應注意的一些關鍵環節，重要內容和審計方法等提出粗淺的看法，以期從審計的角度倒逼鄉村公路建設與養護完善制度、加強科學管理，為加快新農村建設服務。

1 鄉村公路建設和養護中存在的主要問題

1.1 區域發展的不均衡，資金分布不均衡

有些地方基礎條件好些，財力比較好，對農村公路的投入比較多，農村公路的發展就快些，好一些；而有些地方基礎條件較薄弱，鎮、村提供的支持和配套及自籌資金比較少，農村公路建設就滯后。后期的管養經費又是根據設施量分配，致使基礎好的地區得到資金支持就越多。

1.2 投資決策主觀隨意，前期準備工作不充分

由于鄉村公路建設的單項工程投資額相對較小，有些建設單位在投資決策階段沒有建立項目的儲備庫，沒有優化比選，把有限的資金運用到急需解決的項目中，發揮最大的社會效益。沒能足夠重視可行性研究工作，主觀隨意且時間倉促，投入技術力量不足。沒有進行充分的現場調查，未將應該列入造價內容的費用預計進去，造成投資估算與實際情況相差甚遠。

1.3 勘察設計工作深度不夠，設計變更時有發生

有些項目從投資立項到委托勘探設計時間短，加上前期可行性研究工作深度不足，勘察設計單位急于趕任務，來不及對現場作深入細致的調查工作，忽略局部的加固等，進而發生許多設計變更或增加工程內容，設計階段不能起到有效控制造價的目的。

1.4 項目招投標不規范，合同管理不到位

有些工程急于馬上開工，在施工圖沒有完全設計出來的情況下，為趕工期進行工程量清單招標。招標文件中的控制價只是簡單按照設計概算，工程量清單也是僅供參考，不能使招投標真正起到控制造價的實質性作用。標后簽訂合同環節，有些建設單位沒有足夠重視施工承包合同，合同只是流于形式，對人工、材料、機械單價和費率沒有進行明確，設計變更和工程量變化的簽證權限、手續也未能嚴格把關，甚至簽訂了背離中標合同實質內容的其他協議，造成給后期的工程結算甲乙雙方爭論不休，埋下隱患。

1.5 工程現場簽證不規范、隨意性強，工程監理不到位

工程簽證對工程造價的影響很大，不少承包人會充分利用工程變更來虛增工程款。實踐中存在的主要問題：一是有些簽證涉及的工作內容不清楚，數據缺乏可信度；二是很多簽證發生變更的原因表述不明確，很難確定造成變更的直接承擔者；三是有些簽證不及時，未在規定時間內形成文字記錄，往往事后才突擊補辦，個別項目甚至在結算審核時還在補辦簽證手續；四是有些監理不負責，未對簽證內容作實質審核就簽字認可，影響簽證單的真實性。

鄉村公路的路政管理不到位。部分鄉村公路存在路政管理跟不上的現象：一是農村群眾交通安全意識、愛路護路意識淡薄，常在路上堆放雜物，將路當成堆曬場；二是一些靠路而建的項目經常將路當成施工場地，堆放沙、石、預制板等建筑材料，阻礙交通；三是過往車輛中超限車輾壓增多，對路面造成損害。

1.6 財務管理不規范，自籌資金困難

主要表現在以下幾方面：一是鄉村的建設與養護資金未進行單獨核算；二是存在區鎮配套資金不到位的情況；三是工程價款的支付未按合同約定支付；四是存在個別虛列項目套取資金的情況。

2 鄉村公路建設與養護的評價標準

2.1 法定標準

主要包括：法律、法規、規章和有關政策規定的標準。具體有《中華人民共和國公路法》、《中華人民共和國公路管理條例實施細則》、《農村公路建設管理辦法》、《農村公路養護管理暫行辦法》，以及各地方出臺的農村公路養護資金使用辦法等等。

2.2 行業的管理制度

比如：上海各區縣制定的鄉村公路管理養護檢查考核辦法、鄉村公路大中修管理辦法、鄉村公路管養、大中修工程資金撥付辦法、鄉村公路橋梁養護管理辦法、鄉村公路養護質量檢查考核評分辦法等等。

2.3 個性化標準

具體項目的可行性研究報告、勘察設計文件、招投文件、投標文件、合同文件、驗收資料等等業內資料。

3 開展鄉村公路績效審計采取的主要審計思路、方法

總體思路：以國家政策目標為指引，以項目實施為切入點，綜合評價績效。鄉村公路的建設與養護是各級政府加快推進城鄉一體化戰略，解決“三農”問題的具體舉措。審計要想取得理想成果，需要調整思路，明確路徑和抓手，從宏觀法律、法規、規章和有關政策文件著眼，從微觀的行業管理模式、項目推進方式入手 ，以資金為主線，以問題為導向，以績效評價為落腳點，審計中注重宏觀政策內容、目標與具體事項、項目、資金的實施、使用情況及效果的對接，做好綜合績效評價。

3.1 項目的計劃編制方面

鄉村公路的主管部門的年度計劃的編制是否科學，是否建立和形成滾動的項目備選庫，對備選項目從聽取建議、納入視線、前期調查、實施項目優化、比選等方面加強科學計劃，適時實施，使各區域均衡、協調發展，把有限的資金運用到急需解決的項目中，發揮最大的社會效益。道路設計、規劃、建設是具有前瞻性，圍繞新農村建設，充分考慮周邊企業的運輸承載需求，避免道路重復建設，壽命周期短的現象。

3.2 工程項目管理方面

結合鄉村公路建設項目的具體情況可以主要抓住以下幾個關鍵點。

3.2.1 項目內控制度建立及執行情況

審查是否按國家有關規定建立健全相關內部管理制度；項目法人制、招投標制、工程監理制等各項制度是否完備；項目建設的決策、招投標管理、合同管理、資金管理、竣工驗收等重點環節控制制度是否健全、有效；設計、監理、財務監理等機構是否職責分明、履職是否到位等。

3.2.2 招投標及合同簽訂情況

審查是否存在應招標未招標的情況；審查招投標程序的合法性及操作的規范性；審查招投標文件是否合規；審查投標、開標、定標是否合規；審查合同條款是否合規、公允，與招標文件和投標承諾是否一致。

3.2.3 工程審價情況

審查工程項目是否委托了相應資質的投資監理，是否分階段對工程款進行了審核；審查工程簽證單是否具有發包人代表、監理工程師、承包人三方的簽字和蓋章；結合招投標文件、施工合同審核工程量的真實性，是否存在重復計算工程款的情況等。

3.2.4 項目質量安全管理情況

重點審查建設單位項目質量管理制度的制定和執行情況；監理單位對設備、材料物資進場檢測等質量控制管理情況；施工單位是否按照工程設計圖紙和施工技術規范標準組織施工，是否落實質量安全等控制制度和措施。

3.2.5 檔案管理情況

重點審查建設單位是否按照項目立項、設計、施工準備、施工、竣工驗收順序，對各參建單位移交的全部案卷進行系統整理排序歸檔。

3.3 日常養護方面

主要結合日常養護的考核標準、招投標文件、合同等資料進行現場踏勘審查。

（1）公路路面保養、修理是否符合下列要求：防止路面松散、裂縫和擁包等病害的產生和發展；保持路面平整完好、橫坡適度、排水暢通；路面應定期清掃，及時清除雜物。

（2）路基、防護設施養護是否符合下列要求：路基各部尺寸保持規定的標準要求；路肩橫坡適度，邊緣順直，表面平整堅實整潔；路肩與路面接茬平順；擋土墻、護坡等設施保持完好無損壞。

（3）橋梁結構養護是否符合下列要求：橋面整潔、無雜物堆積、雜草蔓生；橋面鋪裝無裂縫、局部坑槽、波浪、碎邊、橋頭無跳車；橋面泄水孔無堵塞、破損；橋梁各部位完好、無撞壞、斷裂、松動、缺件、剝落、銹蝕等；橋孔下無堆積。

（4）排水、附屬設施養護是否符合下列要求：及時排除明溝涵管、雨水管堵塞，并疏浚；沿線附屬設施應定期保養、及時修理和更換損壞部分。

（5）公路綠化養護是否符合下列要求：公路綠化主干挺直、分枝合理、無明顯病蟲害；綠地草坪內保持清潔、無雜草生長、漂浮物、枯枝爛頭等；按時整形、修剪、扶正剝芽、挖除死樹、殘樁。

3.4 路政管理方面

路政管理人員是否到位，管理制度是否齊全。每周兩次路政巡查記錄情況、發現問題及時上報情況。查閱掘路、占路、道口開設、管線鋪設審批資料，對擅自掘路、占路、道口開設、管線鋪設執法情況。審核路政執法部門是否開出了相關職能部門統一監制的專用收據，公路管理機構收取的公路路產損壞賠（補）償費是否及時上繳同級財政專戶，按照收支兩條線的辦法進行管理。

3.5 靈活運用收集證據的方法，多方位印證審計結論

對于評價鄉村公路建設與養護是否達到預期目標，起到一定的社會效益，可以在通過監理總結、驗收報告與可行性研究報告對比分析的基礎上，結合有關部門轉達的市民投訴、人大和政協代表提案、12319熱線等，還需現場實地踏勘，還可以召開群眾座談會、發放調查表的方式聽取群眾的意見，客觀評價群眾滿意度、社會效益。

為了擴大審計的覆蓋面，提高審計的效率，全面掌握鄉村公路的建設與養護情況可以設置表格的形式，在被審計填寫的基礎上，進行隨機抽樣審計，運用科學的統計抽樣分析方法判斷總體情況。例如全過程造價控制情況調查表（見表1）。

通過表格可以全面掌握各項目的造價情況，抽取超支嚴重的項目進行具體詳細分析。當然還可以設置資金到位、工程款的支付情況表等等。

表1 全過程造價控制情況調查表

對于工程量的計算方面，除了在常規的現場與圖紙的核對的基礎上計算工程量外，還可以采用雷達檢測、鉆心取樣、試驗檢測等手段，并借助圖文照相、攝像等影像技術實況記錄現場數據，充分利用現代科學技術獲取證據。

3.6 財務審計與工程審計全方位融合，審計內容不留盲區

財務資料與工程審計資料相結合，緊抓住鄉村公路建設與養護的資金主線核實資金是否足額下撥，配套資金是否及時到位，是否存在截留、擠占現象，通過工程審價結論可以確定工程款具體應付金額。財務審計與工程審計有效結合，還可以發現以下主要錯弊風險（見表2）。

表2 財務審計與工程審計情況匯總表