我國財政年末集中支出問題研究

●謝 凱

近年來，我國財政年末集中支出問題較為突出，每年12月的支出占全年總支出的比例偏高。2013年12月，全國財政支出高達2.5萬億元，占全年支出的17.9%，形成了“年底突擊花錢”現象。作為重要的公共資源，財政資金來源于納稅人，其年底集中支出不僅會引起社會公眾對資金使用效率的擔憂，也給特定時段的經濟金融運行秩序帶來一定影響。

一、財政年底集中支出的原因分析

（一）財政收入快速增長，超收收入由地方政府自行支配的制度是導致年末集中支出的內在因素

我國現行制度規定，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執行結果通報人大，無須事先報批。預算收入的實際增長超過年初預測，增長的實際收入往往要臨近年底才能準確把握，大量的專項支出、專項補助、補貼等往往也只能集中在年底安排支出。近十年來，我國財政收入快速增長，每年預算收入都超過預算計劃，在提高各級政府對經濟統籌調控能力的同時，也給預算支出進度安排帶來一定影響，尤其是超預算收入的資金需要在年末短時間內突擊安排和撥付。在我國各級財政收入超經濟、超預算快速增長的同時，支出預算管理手段沒有得到同步發展，是年末集中支出的內在因素。也就是說，財政年末集中支出是現行政策安排、制度設計與各級政府掌握的公共資源快速增長不相匹配的一種外在表現。

（二）現行預算制度存在“負激勵”效應

按照我國目前的財政預算制度，下一年預算額度由本年度收支情況決定。這意味著今年的預算資金花不完，明年的預算就可能被核減。于是把本年度的錢在年底前集中花完，在某種意義上就成了一項重要的任務。在這種“負激勵”效應下難免會出現“不花白不花”的心態，特別是年底了更要想辦法完成預算支出計劃，導致預算支出執行不均衡。

（三）預算管理制度設計不夠合理是導致年底集中撥付的制度性因素

預算管理也是導致地方財政“年底突擊花錢”的一個重要因素。這表現在：一是財政部門為了增強預算執行和預算平衡的主動性，在年中不可預見因素多、預算收入形勢不確定的情況下，有些預算暫不安排，待年底收入形勢明朗后才予安排，導致年底財政支出增加。二是上級財政轉移支付、補助支出下撥時間晚，致使年底支出大幅增加。特別是落后地區，地方財政收支不平衡，地方財政的大量支出需要等待轉移支付、上級補助等來實現，大量的支出項目需要等待上級財政下撥款項后才能進一步安排，支出安排的主動性受到制約，往往導致支出被擠壓靠近年底來安排。

另外，我國財政預算編制和執行控制采用“以收定支”原則，導致一些利用專項收入扶持的項目建設資金需求與實際到位時間脫節，還導致各級財政日常資金安排更為謹慎，前期從嚴從緊，而在時間考核點集中撥付，全年財政支出“前緊后松”。

（四）將資金劃往財政專戶成為完成預算任務的辦法

經調查，12月財政部門將財政資金從國庫大量撥款至財政專戶，主要原因是為了應付完成預算。有些支出預算在當年因各種原因沒有執行或沒有完全執行，臨近年底，為了反映年度預算執行情況，將沒有執行或沒有完全執行的支出預算資金劃往財政專戶，跨年度使用，在數字上完成預算的執行。公用經費支出、人員經費支出、社保費用支出等預算的執行剛性強，確定性也強，因此這些預算一般都能得到及時、圓滿的執行。但基建工程容易受社會經濟環境影響，支出的波動性大，因此，基建預算的執行具有不確定性，在年底劃往財政專戶的資金中，劃往基建類專戶或用途為基建款的資金占比更大。

（五）年終各項獎勵性支出對年度集中支出起到了一定作用

年終獎勵性支出包括對財政供養人員經費支出的增加、對有關企事業單位的各項年度性獎勵、對有關征收機關的超收獎勵等，往往在12月底前支出完畢，一定程度上增加了當月支出。

二、財政年末集中支出的不利影響

（一）預算執行不真實

一些預算因各種原因沒有執行或沒有完全執行，財政部門通過將預算資金劃往財政專戶的辦法達到實現預算的目的，這只是在數字上完成了預算的執行，不是預算的真實執行。

（二）弱化了國庫對預算執行的監督管理

監督預算的執行是國家賦予國庫的重要職責。在年度預算無法完成的情況下，將財政資金劃入財政專戶，導致預算資金脫離國庫，其后續運行國庫無法知道，導致財政資金活動透明度不高，不利于國庫對其實施有效管理和全面監督。

（三）分流國庫資金

改變重復和分散設置財政賬戶狀況，集中管理國庫資金，是我國財政國庫管理制度改革開放的重要出發點和原則，在預算沒有實際執行的情況下，將國庫資金劃入財政專戶，與我國財政國庫管理制度改革宗旨不符。

（四）影響貨幣政策穩定性

地方財政將大量資金集中在年底支出，導致國庫存款波動大，間接影響貨幣供應量變化。預算資金從國庫轉存到商業銀行財政專戶，雖然并未實際支付使用，但減少了財政在中央銀行的存款，同時增加了商業銀行的存款規模。

三、建議

（一）完善預算編制辦法，確保預算真實執行

要完善預算調整辦法，建立務實靈活的預算調整機制，根據社會經濟運行狀況調整收入預算和支出預算、根據收入情況調整支出預算，通過預算調整實現預算資金的有效管理和高效使用，通過務實靈活的微調預調，保證預算切實可執行。為消除預算沒有完成對下一年度預算編制的影響，采用零基預算編制辦法編制基建預算等；制定科學的年底結余預算資金使用管理辦法，可用補充預算周轉金(預算穩定基金)，在以后收入下滑的年份以補充不足，從而消除預算管理制度中存在的“負激勵”效應。

（二）強化預算執行管理，明確國庫部門對預算執行的監督職能

預算草案由行政部門編制完成，交人大審查批準后，后續的執行才是最需要監督檢查的，要進一步明確國庫在預算執行中的職責地位，有關部門要制定明確可行的國庫對財政資金支付的審核監督辦法，國庫審核財政撥款不但要以預算為依據，還要審核預算是否真正得到執行，確保在沒有實際執行前，預算資金存放在國庫，只有在實際執行時才進行資金支付，保證預算執行的真實性和嚴肅性。

（三）嚴格管理財政專戶，清理并逐步消除財政專戶

年底集中支出、應付完成預算往往是通過財政專戶完成的，財政專戶在年底集中支出中扮演了重要角色，應對財政專戶進行全面清理。對于沒有必要保留的財政專戶要立即撤銷，滯留財政專戶的存款要全部繳入人民銀行國庫。對于確實有存在必要的，明確只有符合國務院文件要求的才予以保留。

（四）完善基建預算資金支付辦法

基建預算資金應通過集中直接支付給工程承建單位，不得經由財政專戶及其他任何形式的過渡賬戶；集中支付基建資金，應嚴格審核工程建設資料，按有關部門審核的工程進度、工程完工證明等資料支付款項。