甄別償還地方債務當注意四種風險

●丁久星

按照《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發【2014】43 號）文件要求，“對地方政府性債務存量進行甄別，甄別后分類納入預算管理，妥善償還存量債務。”而當前，我國存量債務存在四種突出風險，應當在甄別、償還過程中加以防范。

一、行政級別自下而上，債務存量倒金字塔

從債務歸屬的行政層級來看，省—市—縣級政府債務層層累加、逐級放大，省級機關債務最輕，縣級機關債務最重。一方面，事權下放到地方，基層政府可支配收入相比于所承擔具體事務，小巫見大巫。“上面千條線，下面一根針”，財政資金來源有限，財權不能適應事權。另一方面，基層政府債務多集中于基礎設施建設環節，建設周期長、投資回報低，形成了陳年積欠，只得借新還舊。

二、發達程度由貧到富，償債意愿倒金字塔

從債務歸屬的地區來看，越是富裕地區，存量債務越少，償債意愿越強；越是貧困地區，債務規模越大，償債意愿越弱。一方面，富裕地區多數已經進入發展穩定期，逐步降低了投資拉動的比例，提高需求拉動和服務拉動的規模，逐步由建設型政府向服務型政府轉變；欠發達地區仍處于建設拉動發展階段，通常狀況是“自有資金捉襟見肘，基礎設施建設跟不上，企業大量流失，經濟發展停滯，自有資金更加捉襟見肘”。另一方面，經濟發達地區對欠發達地區的人力資源的“剝奪和侵蝕”更加劇了后者欠債不還，甚至滋生坐等中央救濟——損有余而補不足，從經濟發達地區“拿回一塊”的想法。

三、償債義務由低到高，風險系數倒金字塔

從債務分類來看，從一類債務到三類債務，政府償債規模越大，風險系數越小。一類債務是地方存量債務的主體，三類債務規模相比較小，但風險卻很高。從形式上來看，融資平臺、財政補助事業單位多是三類債務的舉借主體，償還多以一定的收費權力或經營收入為擔保，用于公益或非公益項目。而實際上，由于施工期限延長、舉借主體變更等未知原因，財政資金多充當了償還人的角色。由此帶來的隱患，一類債務無論是形式上還是實質上都具有政府償還的特點，而三類債務由于其隱蔽性和不可控性，很可能由財政資金兜底。

四、機構規模由大到小，融資金額倒金字塔

從債務資金的債權人性質來看，主要有地方商業銀行、區域性金融機構和五大國有銀行的三種，而前兩者比后者持債金額都要多。其中，地方性的城市銀行和區域性金融機構原本規模相對較小，其主要的放款對象是地方政府，并通過金融衍生和次級債務，將同行業的其他銀行也捆綁在一起。如果地方政府不能償還債務，就會加劇城市商業銀行和區域性金融機構的風險，更可能引起一系列的連鎖反應，可能會形成銀行業和金融機構的骨牌效應。■