價值理性與工具理性相互融通之有效路徑----轉型時期公共政策執行過程的視角

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價值理性與工具理性相互融通之有效路徑----轉型時期公共政策執行過程的視角

李松梅， 劉耀東

(湖北工業大學經濟與管理學院， 湖北 武漢 430068)

[摘要]轉型時期我國公共政策執行過程中存在著價值理性與工具理性的矛盾與沖突現象。要實現公共政策執行過程中價值理性和工具理性二者之間的相互融通，必須要加強政治社會化，提高政策執行者的綜合素質；健全公共政策執行監督體系，避免政策執行出現偏差；完善公共政策執行的績效評估機制，提升政策執行的效果；推行政務公開，加大公民民主參與力度。

[關鍵詞]政策執行； 價值理性； 工具理性

馬克斯·韋伯在其巨著《經濟與社會》中對價值理性與工具理性做出了經典式的解釋。在韋伯看來，工具理性的特征在于關注手段的有效性與適用性，它是人們運用手段而達到既定目標的價值觀念。工具理性在某種程度上源于康德《純粹理性批判》中的理論理性，它是西方啟蒙運動以來的理性主義思想同現代科學技術相結合所形成的技術理性主義理念，以功利目標和技術手段為核心，并在工業文明社會中占據統治地位的思維方式，因而也可稱之為技術理性。正如韋伯所言，工具理性是指“通過對外界事物的情況和其它人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的。”[1]價值理性與工具理性二者之間的差異性在于價值理性是對現存世界的批判、反思和變革，從而建構一個應然的、理想的、合乎人的目的和本性的美好世界。“價值理性”源于康德《實踐理性批判》中的實踐理性，它強調人的生存意義情境下的理想價值、道德價值和情感價值等，是對自我價值和生存意義的一種認知，具備了一定的關懷性與合理性，換言之，價值理性就是人在發展之中的主體尺度。

工具理性和價值理性作為統一的理性觀念和人類理性行為的兩種基本形式，雖然兩種理性分別有其不同的文化和倫理基礎，但二者之間也存在著相互依存、相互沖突、相互促進的辯證關系。這主要表現為：第一，工具理性和價值理性反映了人類社會實踐過程中的手段和目的之間的邏輯辯證關系。第二，工具理性和價值理性反映了人類社會實踐過程中的合規律性思維與合目的性思維之間的邏輯辯證關系。第三，工具理性和價值理性反映了人類社會實踐過程中的現實利益和終極利益之間的邏輯辯證關系。

我國目前正處于轉型階段，其主要表現為由封閉型社會轉向開放型社會；高度集中的計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟；由傳統的農業社會轉向現代工業社會。轉型時期我國面臨著政治、經濟和文化等領域公共政策的重大調整和完善，公共政策的執行在公共政策過程中有著關鍵性的作用，承擔著將目標轉換為有效行動的重要任務。公共行政過程的一個重要特質在于公共政策的制定者和執行者應將公共利益視為終極目標。正如羅森布魯姆所言：“公共行政與私營部門管理的區別在于政府有義務增進社會的公共利益。”[2]由此可見，公共政策執行作為公共政策過程的中介環節，必然會為致力于維護公共利益這一終極目標而服務。因此，從維護公共利益的層面來看，公共政策執行表現為一個價值理性的問題。然而公共政策的執行者為了更好地維護公共利益，在其執行的過程中會采用一些具體的方法或者手段，而這些具體的方法和手段就屬于工具理性的范疇。兩種理性在現實公共政策執行過程中并非總是相互協調一致的，往往不可避免地存在著相互沖突的現象。這主要表現為如下幾個方面：一是在現實的政策執行過程中，一些公共政策的執行者為了實現自我利益，往往會采取一些暗箱操作的方式來執行政策；二是政策執行者往往會采取“上有政策，下有對策”的方式，變樣執行政策，使政策在執行過程中表面上與政策的目標一致，而實際效果則與政策目標相去甚遠；三是本應由公共政策執行者作為的事件，執行者卻選擇不作為和不主動作為的方式來規避制度性責任的追究。四是在政策執行過程中，政策執行者由于沒有很好地理解和領會政策的精神，不顧本地的實際情況，對政策只是機械式地執行，從而造成了政策目標與執行效果之間的巨大偏差。

從上述公共政策執行過程中價值理性與工具理性發生沖突的種種表現不難看出，沖突主要原因在于工具理性的過分擴張而使價值理性受到了遮蔽。因此，在公共政策執行過程中，必須要發揮價值理性的引導作用，通過各種有效途徑實現價值理性和工具理性二者之間的相互融通。

1加強政治社會化

政治社會化是個人通過學習政治文化，由一個自然人成長為一個社會人、政治人的活動過程[3]。不斷加強政治社會化才能夠促進政策執行者綜合素質的不斷提高。首先，公共政策執行者的政治知識水平對政策執行的效果有著直接影響，而執行者政治知識水平的提升需要借力政治社會化。同時政策執行者通過政治社會化過程提高其政治素質和專業技能，進而對于政策的把控能力也將更加準確，為公共政策的有效執行奠定了良好的基礎。其次，政治社會化的過程也為公共政策的執行提供了有力的支持。政策執行者在面對復雜多變社會環境時，只有通過不斷地政治社會化過程，才能把握新的政策內涵，適應政治環境的變化，承擔政策執行的新角色，掌握政策執行的新方法。最后，政治社會化進程的加快能夠幫助公共政策的執行者更好地樹立政策執行的態度，從而為公共政策執行提供良好的前提。而政策執行態度的形成是基于政治社會化機制長期作用的結果，同時也會在執行過程中展現出來，進而左右著決策者政策的推行。在政治社會化的過程中，可以強化政策執行主體的職業道德，提高自律精神，規范執行行為，并積極地作用于實際工作當中[4]。政治社會化的過程，體現在公共政策執行領域，則表現為公共行政官員在政策執行過程中自覺地調整自我利益與公共利益之間的關系，從而達到克制自我利益，自覺維護公共利益的目的。正如弗雷德里克森所言：“公共行政官員不僅要促進對自我利益的追求，而且還要不斷地努力與民選的代表和公民一起去發現和明確地表達一種大眾的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那種利益。”[5]

總之，政治社會化必然會提升公共政策執行者的素質，使政策執行者充當一種積極主動的角色以促進公共利益，并按照公共利益而非純粹的自我利益的原則行事。

2健全公共政策執行監督體系

正確地處理公共利益與自我利益的矛盾，確保政策執行者能夠妥善地利用手中的權力，除了政治社會化之外，更重要地是要完善公共政策執行的監督機制。正如孟德斯鳩所言，“有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止。”[6]可見，只有加強公共政策執行過程的監督，才能夠規范政策執行者的行為，防止公共政策執行的偏差。因此，在公共政策執行過程中必須要完善內部監督機制和外部監督機制，雙管齊下。具體而言，在構建完善的公共政策執行監督體系方面應采取如下幾個方面的措施。一是加大社會監督力度。要不斷完善和拓寬社會監督的方式和渠道，使公共政策執行時時處于公眾的監督之中。為了實現社會監督的常態化和權威化，必須盡快制定諸如《人民政協監督法》、《輿論監督法》、《新聞法》等法律規范，從而確保社會監督在政策執行過程中的有效地位。二是強化國家權力機關的監督職能。人民代表大會及其常務委員會作為國家的權力機關肩負著監督政府工作的重任。然而，在現實過程中，國家權力機關的監督職能還沒有完全發揮出來。要改變權力監督弱化的現狀，必須要理清政府機關、執政黨與權力機關之間的復雜關系，并由權力機關制定針對政府行為有效的監管機制，包括監管法律、監管方式、監管程序、監管處理等，唯有如此，才能夠真正確保人大及其常委會的權力監督地位。三是實現監管機構的獨立性。進行紀檢體制改革，實行垂直領導方式，保障其有獨立于同級政府的人事權和財政權，從根本上改變監督主客體之間共存于同一組織單元之中的不合理狀況，使專門監督機構的獨立地位能在制度上得以確立，進而使得公共政策執行的監督功能得到有效發揮。

3完善公共政策執行的績效評估體系

將目標轉換成為有效的行動是公共政策執行的重要目標。但就我國目前公共政策執行的情況而言，政策執行者往往過于追求工具理性，不能夠真正落實理想政策目標，使價值理性出現了遮蔽，進而在公共政策執行過程中往往會出現各種各樣的偏差，使政策執行難以達到預先的效果。要想提升政策執行的效果，除了加強對政策執行者的監督之外，建立和健全良好的公共政策執行的績效評估機制是十分必要的。因為公共政策執行后必須要經過科學合理的績效評估才能夠真正了解公共政策執行的效率和效益，從而能夠真正提升政策執行的效果。首先，實現公共政策執行績效評估的制度化。一方面，要實現公共政策執行評估工作的程序化，并將評估程序納入法制化軌道。另一方面，要不斷完善公共政策執行績效評估的標準、方法和時限，使評估工作能夠有章可循。其次，設立專門的公共政策執行的績效評估組織。堅持官方績效評估組織與民間績效評估組織共同發展、互為補充的原則，官方的績效評估組織主要是為了避免評估工作開展中的阻力，而民間績效評估組織則是為了拓寬監控渠道，兩者結合，提高績效評估的科學性與有效性。政府在對民間評估組織進行引導的同時，也要注重保證民間評估組織的相對獨立性。再次，要引入科學的評估理論、方法和技術。在政策執行績效評估方法上可以引入專家判斷法、對象評定法等，同時政策評估技術的更新與完善也必不可少。最后，加強專業評估人員隊伍建設。吸納一部分政策分析的專業人士到公共政策執行的績效評估組織中任職，加強對官方和民間公共政策執行績效評估人員的培訓和教育，加強官方與民間評估人員的交流合作，以實現信息共享。

4推行政務公開

政務公開是指在公共政策的執行過程中，除了國家規定的保密事項之外，其他諸如政策內容、執行過程、執行效果等所有內容都必須向社會公開，從而實現“陽光”行政。公民參與公共政策執行的政務公開活動，能夠開拓出一條公民參政的重要渠道。實行政務公開，加大公民參與力度有利于保障公民獲取公共政策執行過程中的知情權和參與權，消除公共政策執行過程中政府與公民的信息不對稱，有利于公民在公共政策執行中充分有效地行使民主權利。另外，推行政務公開，加大公民參與力度有利于全面的評估、檢查與監督公共政策執行中的合理性與有效性，進而將績效考核工作的效用發揮到最大。為了推進政策公開，促進公民的民主參與，應做好兩個方面的工作：一方面，政府要發揮政務公開的主導作用，加強與公民之間的互動，引導政務公開走上規范化與法制化的軌道。政府要嚴格執行國務院2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，該條例明確了政府信息公開的內容和范圍，保障公眾的知情權，努力實現政務公開責任主體的實體化、全面化。與此同時，政府還應努力培育公民政治參與文化，培養公民的主體意識，引導公民了解政務公開，改變政策執行主體的“官本位”色彩，從而為公民創造一個良好的公民文化環境。另一方面，公眾可以利用網絡平臺了解公共政策及執行信息，通過發E-mail的形式來加強與公共政策執行主體的各項溝通，通過BBS的形式來發表政務自由論談，參與“網絡聽證會”，從而真正實現政府與公民之間的有效互動。電子政務有助于公共政策執行的信息反饋和公民政治參與，有助于新聞媒體、社會大眾對公共政策執行進行監督，打破了公共政策執行的時空和組織限制，擴大公民政治參與公共政策執行的深度和廣度，減少了政策執行阻力，為公共政策執行民主化奠定了技術基礎[7]。

[參考文獻]

[1]馬克斯·韋伯.經濟與社會(上卷)[M]. 林榮遠，譯.北京：商務印書館,1997：56.

[2]戴維 H 羅森布魯姆.公共行政：管理、政治和法律途徑[M].張成福,譯.北京：中國人民大學出版社, 2003：2.

[3]錢再見.論公共政策執行主體的政治社會化機制[J].求實，2002(07):46.

[4]李秀萍.現階段我國公共政策執行中的障礙性因素研究[D].蘭州：西北工業大學，2007：32.

[5]Frederickson H.George.Toward a theory of the public for public administration[J].Administration and Society,1991，22 (04)：416.

[6]孟德斯鳩.論法的精神[M]. 張雁深,譯.北京：商務印書館，1982：154.

[7]寧國良，陸小成.論公共政策執行中的公民政治參與[J].四川行政學院學報，2003(05):11.

[責任編校： 張眾]

Intermediation between Value Rationality and

Instrumental Rationality

-from Perspective of Implementing Public Policy in Transition Period in China

LI Songmei, LIU Yaodong

(SchoolofEconomicsandManagement;HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：There are the conflict and contradiction between value rationality and instrumental rationality in implementing public policy during the transition period. In order to achieve the mutual intermediation between value and instrumental rationalities in implementing public policy,we must strengthen the political socialization,improve the overall quality of the implementation of those policies,improve the oversight system on implementation of public policy, avoid the deviation of policy implementation, improve the performance evaluation mechanism of public policy implementation, enhance the effect of policy implementation, promote openness of government affairs, and increase citizen participation in democracy efforts.

Keywords：transition period; policy implementation; value rationality;instrumental rationality

[中圖分類號]D601

[文獻標識碼]：A

[文章編號]1003-4684(2015)06-0026-03