以績效為指導思想的中期預算探索

●劉 敏 王 萌 馮 俊

隨著經濟發(fā)展、政府職能轉變對財政管理要求的不斷提高，以及預算績效管理理念的不斷深入，以年度為周期的預算管理模式越來越表現出其局限性，以3-5年為期限的中期預算逐漸引起社會各界的關注。2014年出臺的新預算法對年度間預算銜接、跨年度預算提出了要求，包括“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”、“各級一般公共預算按照國務院的規(guī)定可以設置預算穩(wěn)定調節(jié)基金，用于彌補以后年度預算資金的不足”等。本文以我國當前預算管理現狀及其局限性為切入點，對開展中期預算的必要性及現階段試點工作中表現出的不足進行探析，進而對如何以績效思想指導中期預算的開展提出建議。

一、我國當前財政預算管理現狀

目前，我國財政預算主要采取以年度預算為主的管理模式，即以財政年度為周期進行預算編制，列出本年度收支預算及明細，但不對本年度之后的財政預算做事先安排，每年均須重新進行預算編制。年度預算的周期與財政年度一致，有助于預算資金的統(tǒng)計分析。然而，隨著實踐的不斷探索，年度預算的一些局限性也逐漸顯現：

第一，年度預算無法有效支持國家、地區(qū)和部門中長期發(fā)展規(guī)劃的實現。國家整體預算源于國家整體宏觀發(fā)展政策，地區(qū)預算源于地區(qū)經濟發(fā)展規(guī)劃，部門預算源于部門戰(zhàn)略目標。無論國家、地區(qū)還是部門，其戰(zhàn)略目標與規(guī)劃一般都以3-5年為計劃周期。而年度預算對宏觀政策及部門活動的預測僅以一年為限，主要用于支持年度工作計劃開展，與中長期的發(fā)展規(guī)劃難以匹配，對于戰(zhàn)略目標實現的支持程度不足。

第二，以財政年度為周期的預算模式不利于跨年度工作的開展和資金管理。一般而言，重大項目的實施周期較長，往往需要跨年度開展，以一年為周期的預算管理模式不能有效支持項目的整體規(guī)劃和跨年度工作推進。此外，許多預算項目還存在立項周期和采購流程較長、分階段撥付資金等客觀現象，導致部分預算無法在當年執(zhí)行。但以財政年度為周期的預算重在“控制”，即控制財政收支、防止資金盜用等，例如財政國庫單一賬戶要求年底收回資金，因此預算單位需要在下一年再次申報，使得許多項目資金的跨年度可持續(xù)性較差，既影響了資金使用和管理的效率，也不利于財政持續(xù)性監(jiān)管。

第三，年度預算難以滿足當前預算績效管理的要求。如前文所述，許多預算項目的開展不以財政年度為周期。同時，部分項目，例如公共工程建設項目，其績效難以在短期內體現，對以一年為周期的預算項目開展績效評價往往不能準確反映資金績效，導致評價結論不準確、結果難以應用，加大了財政預算績效管理難度。

第四，年度預算編制對風險預判能力較弱，不利于實現跨年度預算平衡。部分當年財政投入可能隱含著未來財政投入的加大或損失的風險，而這種風險在年度預算中難以得到體現和控制，待風險發(fā)生時則需付出巨大代價，易造成財政資源配置的極大浪費。以一年為限的預算編制容易忽視隱性支出，降低年度間預算的聯系程度，難以實現跨年度預算平衡，也不能指導以后年度預算編制工作的開展，甚至會對其科學性和準確性產生負面影響。

二、開展中期預算的必要性分析

與年度預算不同，中期預算以結果為導向，主要著眼于適應宏觀經濟、部門戰(zhàn)略和財政發(fā)展趨勢的需要，以及周期性財政收支平衡目標的實現，確定解決重大政策經濟問題的財政政策框架。年度預算是中期預算的起點和基礎；中期預算既是年度預算在時間序列上的拓展，其實施又要具體落實到各年度預算當中。在當前經濟社會發(fā)展狀況下，開展跨年度中期預算的必要性主要表現為：

第一，中期預算是實現國家、地區(qū)和部門中長期戰(zhàn)略目標的必要支撐。近幾年來我國國家和地區(qū)經濟社會的快速發(fā)展均緊密圍繞“五年規(guī)劃”展開，部門職能的履行也離不開“三年行動計劃”、“五年發(fā)展綱要”等戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，中期預算以3-5年為周期對財政支出進行預算編制與管理，與“五年計劃”聯系更緊密，能更好地滿足國家、地區(qū)和部門長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的要求，更符合經濟、社會發(fā)展趨勢，為最終實現財政預算與經濟發(fā)展的有效結合奠定基礎。

第二，中期預算是實現財政規(guī)范化管理的重要手段。年度預算以一個年度為時間周期、以“控制”為重要功能，將預算管理的重點較多地聚焦到年度預算執(zhí)行上，難免會出現年底突擊花錢，為完成預算將資金用于與項目無關或與總體績效目標聯系不高的領域等現象。而中期預算從長遠的角度進行資金分配，在對總量進行控制的前提下，明確財政支出在未來年度的整體方向，激活預算資金的分配機制，有效防止資金亂使用現象，有利于規(guī)范財政預算資金支出和強化財政資金監(jiān)管。

第三，以結果為導向的中期預算更符合預算績效管理的要求。當前，預算績效管理對財政資金的使用績效提出了全面評價、全過程管理等要求，年度預算模式把預算固定在財政年度內，年度預算完成后無法衡量跨年度使用資金或者需要多年沉淀才能顯現的完整績效。而中期預算以“結果”為重要導向，要求依據國家、地區(qū)和部門的總體發(fā)展計劃和戰(zhàn)略目標進行預算編制，強調預算與目標的有效匹配，將預算周期擴展至多個財政年度，有利于更科學地開展預算績效評價，以促進我國預算績效管理工作的深化和推進。

第四，中期預算有利于實現跨年度預算平衡。中期預算能夠對未來階段存在的隱性財政投入或存在損失風險的當年投入進行較充分的風險預判，提高預算支出安排的準確、合理性；同時，中期預算能夠依據對以后年度的預算收入預測，在周期內對各年度財政支出進行相應調整，從而實現跨年度預算平衡。

三、我國中期預算試點取得的成效及表現出的不足

隨著政府預算績效管理理念的深入，財政部先后編制了《1998-2002年國家財政發(fā)展計劃》、《2003-2005年國家財政滾動發(fā)展計劃》和《2004-2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》等中期滾動計劃，并已在河北省等地區(qū)開展中期預算試點，取得了初步成績，包括建立發(fā)展性支出三年滾動項目庫，體現了貫徹落實中長期政策規(guī)劃的長遠謀劃；編制三年滾動預算建議計劃及草案，改善了年度預算模式下預算編制不連貫等問題。

然而，中期預算雖能彌補年度預算的局限，但就我國中期預算試點的情況來看，中期預算管理模式的推行還需要突破以下障礙：

一是缺乏必要的制度保證。法律保障對于中期預算作用的發(fā)揮具有重要意義，而我國一直缺乏關于中期預算法律地位的明確說法，同時也缺乏中期預算管理的規(guī)章制度。新預算法雖然對年度預算平衡、跨年度預算銜接等內容提出了要求，但尚未對中期預算的具體實施作細化說明，使得中期預算對年度預算的約束力較小，更多的是作為年度預算制定過程中的參考，中期預算編制的意義難以得到很好的體現。

二是缺乏科學、準確的預測基礎，對實踐的指導意義不強。從地方中期預算試點結果看，目前中期預算編制的細化程度不足，尤其表現為第二、三年度預算難以有效細化，對實踐的指導意義不強。主要原因在于，中期預算缺乏準確、科學的預測方法和編制基礎，對未來發(fā)展趨勢和預算安排的判斷能力有限。嚴格來說，我國當前的中期預算只是一個財政部門內部的指導性計劃，不能算作嚴格的“中期預算”。

三是尚未開展有效的預算績效管理。開展中期預算的重要原因在于，中期預算以財政支出結果為導向，能彌補年度預算與宏觀政策聯系不緊密、難以滿足預算績效管理要求等不足，那么中期預算必須明確其預期的結果，即績效目標。而當前我國試點的中期預算管理側重于預算編制和執(zhí)行，尚未系統(tǒng)地對中期預算開展績效目標管理工作，也未通過績效跟蹤和評價對中期預算編制所實現的績效進行衡量，有違中期預算管理以結果為導向的原則，也影響了中期預算編制價值的實現。

四、對策建議

圍繞中期預算的功能，結合當前我國中期預算實際，本文對中期預算的具體實施路徑提出如下建議：

一是分步明確中期預算編制期限要求。當前我國正處于中期預算的起步階段，預測技術尚不成熟，根據我國實際情況，建議以3年期為中期預算編制期限，待預測水平較成熟后，可逐步延長至5年、10年為中長期預算期限。

二是進一步加強中期預算的制度設計。圍繞新預算法提出的“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”的要求，建議中央層面抓緊制定中期預算實施條例，地方加快出臺相應的地方性管理實施辦法，落實中期預算管理模式，推進跨年度預算平衡機制建設。

三是建立以績效為指導思想的全過程中期預算管理機制。中期預算以“結果”為核心，必須從預算與目標編制、過程監(jiān)管、結果實現全過程對財政資金投入結果進行把控，針對預算前、實施中、結束階段，建立有效的全過程預算績效管理體系，以體現預算績效。

首先，與年度預算管理相結合，科學預測編制中期預算。中期預算的科學編制是實施中期預算管理的起點，也是中期預算績效管理的核心。中期預算應由預算單位和各級財政部門共同編制。

對于預算單位，應整體編制本單位的三年戰(zhàn)略目標、年度工作目標和項目績效目標，同時編制相應的預算安排。第一年的預算編制內容需與當年部門預算編制要求相銜接，以后兩年安排的預算應按照中期發(fā)展規(guī)劃編制，明確重點支出方向和重大項目，原則上要編列到具體項目，確實難以準確細化編制的也要按照規(guī)劃要求列出項目支出方向或項目概況，待編制該年度預算時再逐年細化和落實具體項目，但必須具有實質內容和明確的項目資金用途。然后，由財政部門或主管部門自行組織專家評審，重點對中期預算或項目發(fā)展規(guī)劃的可行性、資金規(guī)模的合理性、績效目標的相關性、績效目標指標設置的科學性等進行論證，預算單位根據意見修改并完善中期發(fā)展規(guī)劃和績效目標、調整預算。

對于財政部門，應在各預算單位中期預算的基礎上進行總體編制，主要內容包括：政府在3年預算期限內經濟社會發(fā)展預期目標分析；經濟形勢分析預測；上一年度預算執(zhí)行情況的總結分析；中長期預算編制指導思想、原則及政策說明；預算年度收支安排及預算收支平衡；預算年度重點項目、法定支出安排及預測等。

其次，開展過程跟蹤監(jiān)控和預算變更管理。實施環(huán)節(jié)，預算單位依據績效目標對每年預算資金運行情況進行跟蹤監(jiān)控，及時采取措施糾正項目執(zhí)行偏差。特別的，由于中期預算整體實施周期較長，對于批復的中期預算，若執(zhí)行中需調整，則還需相應調整執(zhí)行年度后剩余年度的預算，因而應建立和完善預算變更制度，并嚴格規(guī)范預算調整審批程序。

再次，實施績效評價和結果應用管理。實施結束階段，由財政部門委托第三方實行中期預算的項目績效評價以及整體評價，客觀反映財政資金使用效益。預算績效評價的結果應及時反饋給預算單位，作為下一個周期項目以及預算安排的重要依據，逐步實現評價結果與預算安排掛鉤。

最后，為保證中期預算的施行，財政與預算部門（單位）有必要建立滾動項目庫作為技術支撐，便于項目跨年度管理和以后階段工作的開展。項目庫常年開放，每年更新，滾動管理，在對中期項目科學分類的基礎上，實現對項目立項、預算安排、預算執(zhí)行、項目結項以及評價的全過程管理。■

本欄目由上海聞政管理咨詢有限公司合辦