湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金監(jiān)管探析

●張春學(xué)

自2011年財政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合啟動湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)以來，國家對湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入逐年增加。但從檢查人員對洪湖、梁子湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金的監(jiān)督檢查情況來看，這些投入并沒有達(dá)到預(yù)期效果，或者說效果不明顯。為什么會產(chǎn)生這個現(xiàn)象？如何改變這種情況？本文擬結(jié)合實(shí)踐工作談?wù)効捶ā?/p>

一、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金管理現(xiàn)狀

（一）湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已刻不容緩

檢查人員對洪湖、梁子湖的環(huán)境狀況進(jìn)行了摸底調(diào)查，調(diào)查情況表明，加強(qiáng)湖泊生態(tài)保護(hù)已迫在眉睫。

以梁子湖為例，梁子湖位于湖北東南部、長江中游南岸，地跨鄂州梁子湖區(qū)和武漢江夏區(qū)，是湖北第二大、全國第八大淡水湖。湖面面積225 平方公里，流域范圍涉及武漢、鄂州、黃石、咸寧4 市，共2085 平方公里。梁子湖是武漢城市圈的生態(tài)屏障和“綠心”，其Ⅰ、Ⅱ類水體占比達(dá)到85%，是我國境內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)保持最完善、水質(zhì)最好的城郊淡水湖泊，被列入亞洲著名濕地名錄，被譽(yù)為“物種基因庫”。

但近年來，隨著梁子湖流域人口增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，以及周邊地區(qū)工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展，梁子湖生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅，現(xiàn)狀不容樂觀。一是水面逐步縮小。1956年水面約為347.42平方公里，2009年水面約為225 平方公里，減幅近35.2%，梁子湖的多種功能也因此大為減弱。二是水質(zhì)日趨惡化。大量耗氧物質(zhì)、營養(yǎng)物質(zhì)和有毒物質(zhì)排入湖體，使湖水的自凈能力下降，導(dǎo)致湖體內(nèi)溶解氧不斷下降、透明度降低，水色發(fā)暗，水質(zhì)急劇下降，加速了水體富營養(yǎng)化。三是水生植物遭到破壞。沉水植物種群及數(shù)量正發(fā)生變化，浮游植物優(yōu)勢種群正從貧營養(yǎng)型的硅藻、甲藻向富營養(yǎng)型的綠藻、藍(lán)藻轉(zhuǎn)換。四是魚類資源萎縮。生物多樣性面臨威脅，生境逐漸趨向單一，有較高經(jīng)濟(jì)價值的魚類資源銳減，加上人為分隔子湖與大湖的聯(lián)系、主湖與長江的聯(lián)系，魚類基因間的交流減少，逐漸使部分珍稀魚類基因消失，如銀魚等。五是湖泊水生態(tài)系統(tǒng)退化。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，原有的水生植被群落因缺氧和得不到陽光而成片死亡，水體中其他水生動物、底棲生物的種類也隨之減少，生物量降低。

（二）沿湖流域?qū)吹纳鷳B(tài)保護(hù)工作力度不夠

總體來說，湖北省沿湖流域各地黨委和政府對湖泊保護(hù)工作是十分重視的，按照省委省政府“保護(hù)第一，合理利用”的基本方針，采取了一系列措施，但力度不夠。

一是建立的領(lǐng)導(dǎo)體系，有職能無責(zé)任，工作開展松懈。為加強(qiáng)沿湖流域各地湖泊生態(tài)保護(hù)工作力度，湖北省先后成立了湖北省梁子湖生態(tài)保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、荊州市洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這兩個領(lǐng)導(dǎo)小組分別由省政府和荊州市政府主導(dǎo)，并分別統(tǒng)籌梁子湖、洪湖的生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用工作。但這兩個領(lǐng)導(dǎo)小組都是臨時機(jī)構(gòu)，而且成員單位經(jīng)常變動，一年難得開展一次工作。

二是成立的管理機(jī)構(gòu)，管理體制不順，造成政企不分。1956年經(jīng)湖北省人民政府批準(zhǔn)成立的梁子湖管理局屬全民事業(yè)單位，歸口湖北省農(nóng)業(yè)廳下屬水產(chǎn)局管理。2005年，成立的荊州市洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)管理局屬事業(yè)單位，行政上直屬荊州市政府，業(yè)務(wù)上接受湖北省林業(yè)廳、水產(chǎn)部門的指導(dǎo)。這兩個管理機(jī)構(gòu)雖在設(shè)立時，賦予其生態(tài)保護(hù)的職責(zé)，但其成立的初衷是為了穩(wěn)定湖區(qū)的生產(chǎn)和治安秩序，因此在實(shí)際工作中也沒有能力處理好湖泊生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用的關(guān)系。

三是形成了聯(lián)動機(jī)制，達(dá)成了共識，卻難以落實(shí)到位。在湖北省政府的主導(dǎo)下，沿湖流域形成了上下聯(lián)動的跨區(qū)域保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，并在湖泊保護(hù)方面達(dá)成了“統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一行動”的共識，但從實(shí)踐來看，這種共識還沒有促成自覺的行動。

（三）解決當(dāng)前存在的困難仍需加大投入

多種措施的實(shí)施，使湖北省湖泊生態(tài)面貌得到了明顯改善，呈現(xiàn)出水清、草壯、魚肥、鳥歡、人和諧的可喜局面。然而湖泊生態(tài)環(huán)境仍存在許多隱憂，湖泊保護(hù)的任務(wù)仍然十分艱巨。一方面，隨著工業(yè)、旅游業(yè)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，湖泊環(huán)境壓力越來越大。流域內(nèi)居民生活水平得到提高的同時，生存與環(huán)境的矛盾已演變成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的正面沖突。點(diǎn)源污染與面源污染共存、生活污染與生產(chǎn)污染疊加、水質(zhì)污染與生態(tài)退化交織，時刻威脅著湖泊生態(tài)環(huán)境。另一方面，因限制性發(fā)展政策的實(shí)施，沿湖流域轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式有一個過程，地方經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展能力不夠，抵御生態(tài)環(huán)境污染能力不強(qiáng)。人民生活水平和質(zhì)量還不高，保護(hù)湖泊生態(tài)的意識還不夠，還不能轉(zhuǎn)化為自覺行動。

二、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理中的突出問題

2011年，國家啟動湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金政策后，極大地增強(qiáng)了湖泊流域內(nèi)各地政府開展環(huán)境保護(hù)工作的信心。相關(guān)職能部門將國家投入作為強(qiáng)化湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要機(jī)遇，及時制定具體實(shí)施方案，積極準(zhǔn)備年度備選項(xiàng)目，并適時啟動了項(xiàng)目實(shí)施工作，取得了一定成效。但從湖北專員辦對2011、2012年中央財政安排的洪湖、梁子湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的管理使用情況來看，項(xiàng)目管理中問題還較多，資金使用的效率還不高，并沒有達(dá)到湖泊保護(hù)的效果。

（一）地方和社會投入不到位

地方投入及社會投入大多數(shù)沒有到位，檢查的27個項(xiàng)目中，沒有到位資金25291 萬元，占地方和社會總投入的85.48%。

地方和社會投入不到位，最主要、最普遍的原因，是項(xiàng)目申報時以小報大或者以舊充新，通過虛報項(xiàng)目投資規(guī)模來減少甚至免于安排地方或社會投入。如A區(qū)NBZ 水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治示范工程項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容是拆除圍網(wǎng)面積10.251 萬畝、計(jì)38 處小型圍欄。檢查發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目在2011年申報之前已累計(jì)拆除38 處小型圍欄中的20 處。而且當(dāng)?shù)卦u估機(jī)構(gòu)評審的38 處圍欄全部拆除總投資為4050 萬元，與上報批復(fù)的總投資15700 萬元相差11650 萬元。即使全部使用安排的中央資金4000 萬元，也僅需地方投入50 萬元。申報批復(fù)的地方投入11700 萬元基本屬于虛構(gòu)。

檢查還發(fā)現(xiàn)，一些地方和單位針對投入不到位情況，采取了張冠李戴、虛構(gòu)合同等弄虛作假方式進(jìn)行掩蓋，以圖蒙蔽過關(guān)。如FH 薯業(yè)有限公司水污染物深度治理項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資478 萬元，中央專項(xiàng)資金200 萬元，社會投資（企業(yè)自籌）278 萬元。檢查發(fā)現(xiàn)，該公司在自籌資金278 萬元沒有落實(shí)到位的情況下，先是將項(xiàng)目全部工程480 萬元發(fā)包給某研究院，然后與該研究院簽訂兩份工程合同，其中一份合同約定由該研究院承包213 萬元的工程內(nèi)容，自建267 萬元的工程內(nèi)容。最后為應(yīng)付監(jiān)督檢查，再編造一份與某建筑公司金額為280 萬元的工程承包合同，以此偽證其自籌資金已落實(shí)。

（二）擠占挪用項(xiàng)目建設(shè)資金問題十分普遍

檢查發(fā)現(xiàn)，有13 個項(xiàng)目的建設(shè)資金被擠占挪用5380 萬元，占抽查項(xiàng)目中央專項(xiàng)資金16460 萬元的32.69%。

在擠占挪用項(xiàng)目建設(shè)資金中，多數(shù)是被當(dāng)?shù)卣灿糜陧?xiàng)目建設(shè)外的其他工程支出。如A 區(qū)挪用“HS鎮(zhèn)河港生態(tài)修復(fù)建設(shè)示范工程”項(xiàng)目建設(shè)資金583 萬元用于農(nóng)村道路建設(shè)；B 區(qū)挪用“垃圾預(yù)處理工程”項(xiàng)目中央專項(xiàng)資金344 萬元用于垃圾處理日常費(fèi)用支出；B 區(qū)政府挪用“岸線生態(tài)緩沖帶”和“CB 生態(tài)污染綜合治理”兩個項(xiàng)目中央專項(xiàng)681 萬元用于上繳非稅收入和該鄉(xiāng)鎮(zhèn)亮化工程；等等。

除此之外，也有一些單位或部門嚴(yán)重違反財經(jīng)紀(jì)律，以各種名義將項(xiàng)目建設(shè)中央資金轉(zhuǎn)移出去。如A區(qū)XQ 生態(tài)農(nóng)業(yè)園，將“畜禽養(yǎng)殖廢水處理”項(xiàng)目中央專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移到非項(xiàng)目施工單位94 萬元；C 市以“考察培訓(xùn)費(fèi)用”名義轉(zhuǎn)移“生態(tài)及動植物監(jiān)測能力建設(shè)”項(xiàng)目中央專項(xiàng)資金到旅行社12 萬元；D 市環(huán)境保護(hù)局YQ 項(xiàng)目辦，以可行性研究報告編制費(fèi)名義轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)中央專項(xiàng)資金到項(xiàng)目可行性研究報告編制單位49 萬元；等等。

檢查認(rèn)為，項(xiàng)目資金被擠占挪用的直接原因有兩個：一是項(xiàng)目管理責(zé)任主體被隨意下移。湖北省政府批復(fù)項(xiàng)目實(shí)施方案中，明確了各個項(xiàng)目的具體承擔(dān)單位，但在實(shí)際執(zhí)行中，一些項(xiàng)目責(zé)任主體單位被當(dāng)?shù)叵乱频洁l(xiāng)鎮(zhèn)或企業(yè)。抽查發(fā)現(xiàn)有12 個項(xiàng)目存在這種問題，而這12 個項(xiàng)目又有10 個項(xiàng)目的資金被擠占挪用。二是財政部門未按國庫直接支付制度支付項(xiàng)目建設(shè)資金。抽查發(fā)現(xiàn)有18 個項(xiàng)目存在這種問題，而且存在資金被擠占挪用的13 個項(xiàng)目全部在這18 個項(xiàng)目中。

（三）管理流于形式，用招投標(biāo)程序掩蓋違規(guī)事實(shí)

檢查發(fā)現(xiàn)，有7 個項(xiàng)目存在這類問題，包括程序不合規(guī)定和實(shí)質(zhì)性作假兩個方面。除前面提到的FH薯業(yè)有限公司外，還如A 區(qū)環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)的“JL 有限責(zé)任公司畜禽養(yǎng)殖廢水處理示范工程”項(xiàng)目。招投標(biāo)時，公司明確發(fā)包價為項(xiàng)目總投資430 萬元，但開標(biāo)確定中標(biāo)價為203 萬元，而與中標(biāo)單位簽訂的施工合同工程投資又為430 萬元。進(jìn)一步檢查發(fā)現(xiàn)，JL 公司除要中標(biāo)公司提供工程建設(shè)發(fā)票外，既沒有讓中標(biāo)單位施工，也沒有向中標(biāo)單位支付工程款。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門核實(shí)，該公司實(shí)際上將項(xiàng)目工程交給了其法人代表的兄弟來施工。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)湖泊生態(tài)保護(hù)資金管理的建議

上述問題反映出，目前的湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金管理，包括管理體制、管理制度等均存在問題，不符合實(shí)際情況，必須進(jìn)行改進(jìn)。

（一）轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)思維模式

目前，監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，集中反映了湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中，地方與中央不能齊心協(xié)力或齊頭并進(jìn)，也反映出沿湖流域未能正確地處理好地方與中央的事權(quán)關(guān)系。湖泊生態(tài)環(huán)境，是事關(guān)國家安全的大計(jì)，也事關(guān)沿湖流域居民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅是國家的責(zé)任，也是沿湖流域地方政府的義務(wù)。只有發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，才能處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，才能在做好保護(hù)工作的同時，有效有序地做好湖泊的開發(fā)利用工作。

（二）切實(shí)加強(qiáng)資金監(jiān)管工作

監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假等問題，意味著湖泊專項(xiàng)資金管理亟需加強(qiáng)。而要加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理工作，除要切實(shí)改變重分配、輕管理的思維方式，切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目管理部門主體責(zé)任外，作為財政部門也要切實(shí)轉(zhuǎn)變事后監(jiān)督檢查的模式方式，將監(jiān)督管理工作融入資金管理的全過程，做到事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查，以績效管理為目標(biāo)，創(chuàng)新監(jiān)督管理的機(jī)制和途徑。

（三）理順管理體制不順問題

就梁子湖來說，1956年湖北省人民政府批準(zhǔn)成立了湖北省梁子湖管理局，作為正處級事業(yè)單位掛牌湖北省水產(chǎn)局，設(shè)置的初衷是負(fù)責(zé)湖區(qū)生產(chǎn)和治安秩序，也就是開發(fā)利用的相關(guān)事項(xiàng)。其生態(tài)保護(hù)，主要依靠沿湖周圍各地政府及其環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)職能部門。這種體制，難以平衡各地的利益，也難以將各部門的職能形成合力，長期存在馬路警察各管一邊的現(xiàn)象。

湖泊的保護(hù)和治理，是一個跨區(qū)域的系統(tǒng)工程。保護(hù)、治理、開發(fā)、利用，涉及各個方面，而且戰(zhàn)線長。要切實(shí)提高湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果，首先應(yīng)該解決好各個湖泊的管理體制問題。根據(jù)湖北省梁子湖、洪湖的管理現(xiàn)狀，建議強(qiáng)化湖北省梁子湖管理局、荊州市洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)管理局的職能，由其名正言順地履行保護(hù)、治理、開發(fā)、利用的職能。目前，湖北省成立了梁子湖管理局、荊州市洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)管理局，但這兩局更多地側(cè)重于湖面管理，對湖泊周圍的污染難以發(fā)揮作用，責(zé)任與義務(wù)不對等。強(qiáng)化這兩局職能后，有助于集中各部門的分散職能與零星參與，形成湖泊保護(hù)、治理、開發(fā)、利用的合力，提高工作效率。

（四）做好做實(shí)長遠(yuǎn)規(guī)劃問題

目前，湖北省制定的梁子湖、洪湖保護(hù)規(guī)劃，是由湖北省發(fā)展改革委牽頭制定的，主要基于項(xiàng)目管理的思維來選擇一些突破口進(jìn)行集中治理。而湖泊保護(hù)是一個長期工程，單純用項(xiàng)目管理思維確定一些項(xiàng)目，短期內(nèi)抓一抓是有效果，但不能管長遠(yuǎn)、管根本。而且，如前所述，這些項(xiàng)目在實(shí)施過程中，帶來的負(fù)面作用還很大。

解決湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)、根本之策，是如何制定好適應(yīng)湖泊特點(diǎn)的綜合發(fā)展規(guī)劃，而不是針對某個方面比如生態(tài)保護(hù)的規(guī)劃。近幾年，湖北省圍繞湖泊保護(hù)這一重點(diǎn)，提出了湖泊地區(qū)“保護(hù)第一，合理利用”的基本方針，實(shí)施了預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、適度發(fā)展的各項(xiàng)措施和辦法，這對湖泊生態(tài)環(huán)境的改善有著明顯的作用，也取得了成效。但事實(shí)上，這一原則下的措施和辦法，存在著諸多弊端，最突出的是當(dāng)?shù)厝绾谓鉀Q發(fā)展問題不明確。湖泊是沿湖周圍地區(qū)發(fā)展的一種資源，不充分利用湖泊這一資源來談發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，更談不上適度發(fā)展問題。全國都在發(fā)展，沿湖地區(qū)要適度發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用癫粫鲃优浜希枰?dāng)?shù)卣プ兺鋵?shí)。因此，在湖泊周圍地區(qū)，發(fā)展仍是第一要素，沒有發(fā)展，不可能有更好的保護(hù)，也不會有長遠(yuǎn)的保護(hù)。

如何解決好湖泊保護(hù)與湖泊地區(qū)的發(fā)展問題，湖北專員辦認(rèn)為要堅(jiān)持保護(hù)與發(fā)展并重的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃湖泊流域社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的各個方面，著力構(gòu)建適合湖泊流域特點(diǎn)的發(fā)展模式及生產(chǎn)增長方式，讓老百姓能夠享受到發(fā)展實(shí)惠，讓沿湖地區(qū)政府有干事業(yè)、謀發(fā)展的積極性。

（五）合理確定農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路

簡單概括為：農(nóng)業(yè)要轉(zhuǎn)型，工業(yè)要限制，旅游業(yè)要加快。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。加大工程造林、退耕還林、公益林保護(hù)力度，搞好綠化美化，進(jìn)一步提高環(huán)湖森林覆蓋率，改善生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建良好生態(tài)屏障。加強(qiáng)沼氣池、漚肥池、微生物發(fā)酵床等生態(tài)農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)、管理和利用，全面推廣測土配方施肥、控氮削磷，最大限度減少化肥對土壤和水體的污染。積極推進(jìn)“豬——沼——果”的循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，推進(jìn)生態(tài)養(yǎng)殖，建設(shè)環(huán)保生態(tài)養(yǎng)殖小區(qū)。

嚴(yán)格限制污染產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，減少工業(yè)污染。把綠色GDP 績效考核作為各級黨委政府政績考核的重要指標(biāo)，進(jìn)一步完善生產(chǎn)生活污染源治理考核機(jī)制。建設(shè)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品基地，整體推進(jìn)以清潔生產(chǎn)、清潔養(yǎng)殖為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，減少農(nóng)業(yè)面源污染。結(jié)合節(jié)能減排總體規(guī)劃，對湖泊流域的高污染產(chǎn)業(yè)要限期關(guān)停、轉(zhuǎn)產(chǎn)。

加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，加快觀光旅游業(yè)發(fā)展。將沿湖觀光旅游作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，加快沿湖道路建設(shè)，完善服務(wù)等基礎(chǔ)配套設(shè)施。以發(fā)展旅游業(yè)為龍頭，提升改變湖泊流域農(nóng)村生產(chǎn)條件，改善沿湖村鎮(zhèn)生活條件，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展。在發(fā)展中實(shí)施相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，推動湖泊保護(hù)與開發(fā)利用同步進(jìn)行。

（六）改進(jìn)現(xiàn)行資金分配制度，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

按照上述有保有壓的理念，各級政府要不斷加大對湖泊流域的投入，以補(bǔ)償其發(fā)展思路調(diào)整而受到的損失。湖泊流域本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展就比較落后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中需要大力投入，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入，而能夠提供稅收的工業(yè)又限制發(fā)展，這種情況下建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為迫切。而且也只有這樣，才能提高當(dāng)?shù)卣途用癫粩嘣鰪?qiáng)湖泊保護(hù)的積極性和主動性。

對湖泊流域的生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)以湖泊流域受到發(fā)展限制而失去的既得利益為基礎(chǔ)，實(shí)行綜合補(bǔ)償。因?yàn)橄拗瓢l(fā)展是有保有壓的發(fā)展，并不意味著不發(fā)展，而是發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的一種轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變會給當(dāng)?shù)卣畮硪恍┒愂斩淌眨鷳B(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展要求提高生產(chǎn)條件、增加生產(chǎn)成本，村鎮(zhèn)面貌改善需要大量投入，旅游業(yè)的發(fā)展雖會增加農(nóng)民收入但也十分有限，等等，這些都是對湖泊流域進(jìn)行補(bǔ)償時要綜合考慮的因素。

建立綜合補(bǔ)償機(jī)制，就必須改變現(xiàn)行的單項(xiàng)投入制度，包括湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金制度等。現(xiàn)行湖泊專項(xiàng)資金保護(hù)制度，將保護(hù)與發(fā)展割裂開來，必然會產(chǎn)生前述問題，其后果是一事無成。

（七）轉(zhuǎn)變條條管理思維，整合使用各個專項(xiàng)資金

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制后，相關(guān)資產(chǎn)分配部門不能站在各自角度考慮問題，要切實(shí)改變發(fā)展與保護(hù)各自為政的現(xiàn)象。沿湖流域地方政府也應(yīng)采取積極措施，整合使用上級各部門投入的各類支持資金，包括農(nóng)業(yè)綜合改造、水利基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)道路交通、村容綜合整治、污水垃圾處理等，要將這些有限資金形成合力，以發(fā)揮其最佳使用效率。■