基于“新常態”下財稅體制改革的預算績效監督

●楊敬坤

基于“新常態”下財稅體制改革的預算績效監督

●楊敬坤

全面深化改革是新一屆政府執政的首要任務，按照“十八大”精神，改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，而財稅體制改革是 “更好發揮政府作用”的基礎。2014年，財稅體制的改革邁出了堅實的步伐。十八屆三中全會《深化財稅體制改革總體方案》顯示出財稅體制改革已被中央定位為我國全面深化改革的“排頭兵”，新一輪財稅體制改革帷幕由此拉起。

一、適應經濟增長“新常態”的財稅體制改革

習近平在北京APEC的演講，首次系統闡釋新常態，他強調“中國經濟的強韌性是防范風險的最有力支撐”，同時從三方面定義了“新常態”：從速度而言是從高速增長轉為中高速增長，從結構而言是經濟結構不斷優化升級，而從動力而言是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。我國以往的財稅體制改革，包括1994年的分稅制改革以及其他幾次影響較大的財稅改革，都伴隨著經濟的高速增長，在一個相對寬松的條件下展開，可以通過“增量調整”的方式逼近或實現改革目標。在經歷了30多年的高速增長后，中國經濟轉入中高速增長平臺，新一輪財稅體制改革是在中國經濟增長發生轉折性變化、步入“新常態”的背景下啟動的。在增長速度換擋期，通過深化預算管理制度改革，加強預算績效管理，提升政府支出預算績效，是推動財稅體制改革的著力點。

二、預算管理制度改革是財稅體制改革的助推劑

預算是公共財政的基石，預算管理制度改革是深化財稅改革的首要內容，應當先行推進。2014年10月8日，國務院發布《關于深化預算管理制度改革的決定》，為財稅體制改革在 2015年取得決定性進展，奠定了良好的基礎，由此，預算管理制度改革成為了全面深化財稅體制改革的助推劑。財政部長樓繼偉在接受《人民日報》采訪時表示，新一輪財稅體制改革是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的現代財政制度，深化財稅體制改革不是政策上修修補補，而是在原來的基礎上立足全局、著眼長遠，進行制度創新和系統性重構。因此要圍繞十八屆三中全會部署的“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”三大任務，有序有力有效推進。

三、預算績效管理是“新常態”下財稅體制改革的需求

政府的財政支出行為無論是投資性支出還是消費性支出，最終的目的是優化資源配置，為社會提供公共產品和服務，滿足社會共同需要，實現支出效益的最大化。深化績效預算管理改革，本質是政府預算圍繞政府行政目標來確定，所有財政資金的使用都要講績效。國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》把“加強預算執行管理，提高財政支出績效”作為推進預算管理制度改革的一項重要工作，并明確指出：“全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據”。去年12月30日，財政部發布《關于貫徹實施修改后的預算法的通知》，要求各級財政部門嚴格按照新預算法的規定：加快建立健全預算績效管理機制，全面推進預算績效管理工作。事實上，在中央《深化財稅體制改革總體方案》出臺前，各地對預算績效管理已做出了有益的探索。去年6月，財政部財政科學研究所研究員王澤彩曾向經濟觀察報介紹，從2011年召開全國首次績效管理動員工作會以后，已有23個省市成立了績效管理處，將績效管理作為預算管理的重中之重，特別要求績效管理貫穿預算的編制、執行、監督的全過程。

四、強化預算績效監督是加強預算績效管理的重要抓手

預算管理制度改革，強調“要切實改進預算管理制度，加快建立全面規范、公開透明的政府預算制度，使預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，真正把預算分配權關進制度的籠子，使政府預算在陽光下運行”。對于省級財政部門以提升預算績效為目的的管理與監督，我們認為應注重以下幾個方面。

（一）加強績效編制審核，細化項目產出目標

加強績效目標管理，預算編制審核部門在年初編制預算時，督促各級在上報項目資金預算的同時設定資金預期要達到的績效目標，并對項目產出要達到的具體目標進行細化，便于對財政資金支出效益的評價、考核與監管，增強可操作性。預算績效管理部門，組織開展績效預算目標科學性核查，加大績效目標編制的審核力度，并將審核意見及時反饋相關部門。對于績效目標的設置不合理、不科學，責令申報單位對項目產出績效目標進行調整，以達到財政支出預期的社會、經濟效益。

（二）強化績效運行監管，規范資金支出行為

各級資金監管部門要加強預算執行過程的監督與管理，發現問題及時督促整改。省級資金監管部門通過財政信息化平臺，加強對資金支付進度、資金實際用途是否符合績效目標的運行監控，同時，對于財政重點支出項目、社會關注度高的項目，組織人員實地監督。市縣要加大預算績效的日常監管，組織開展項目資金使用單位自評、適時引入第三方評價、市縣再評價等形式的績效評價，對發現的問題及時督促整改，并及時上報支出績效監管情況。

（三）著眼財稅體制改革，健全績效監督機制

積極響應河南省政府“關于深化財稅體制改革的指導意見”的改革任務需求，著力實現“以加強預算績效監督為突破口，建立嵌入財政主體業務流程的監督機制。加強對績效預算編制質量的監督、績效預算執行過程的監督、預算執行效果的監督”的改革任務。目前，績效方面的法規制度相對缺失，管理制度體系尚不健全，對預算績效管理的保障支撐度不強。建議制定“省本級財政預算績效監督暫行辦法”等一系列規范性文件，明確財政專職監督機構在預算績效監督工作中的改革路徑、職責任務、監督內容、程序、方式方法、要求及結果運用等，以使財政監督轉型工作有章可循，規范運行，穩步推進。

（四）加強信息系統建設，建立績效監督數據支撐平臺

財政監督信息化建設，作為監督工作轉型發展重要的基礎性工作，應盡早啟動。參照借鑒《財政部信息化建設總體方案》的部署和要求，合理規劃和設計監督控制的模塊，將財政監督機構作為核心用戶納入財政廳信息管理系統。梳理財政監督業務需求，加強頂層設計，逐步建立涵蓋預算管理全過程監控、制度文件支持、監督流程控制和結果反饋、單位基礎信息采集、大數據對比分析、專用檢查軟件應用等主要內容的監督信息化管理系統。

（五）強化監督結果的運用，健全績效激勵約束機制

加強績效監督結果的運用，實現績效監督結果與預算安排的有機結合，將績效監督結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據，充分體現績效監督優化、促進預算管理的作用。通過對績效評價項目的監督管理，分析項目執行進度和績效情況，并提出加強管理的意見建議。對于預算支出績效運行與原定績效目標發生偏離時，預算管理處應及時采取措施予以糾正。情況嚴重的，暫緩或停止該項目的執行。對于預算支出績效實現好，群眾滿意度高的單位和項目，在以后安排轉移支付資金時，給予政策傾斜。

“新常態”下的財稅體制改革，是在中國經濟靠強韌性來支撐防范經濟風險的條件下推進的。加強預算績效的管理與監督，使財政資金發揮更大的效益，未免不失為當下適應改革需求，深化支出管理改革方面的重要一環。財稅體制改革的頂層設計已明晰，改革的框架已構建，如何操作施工，考驗著改革踐行者的行政智慧。■

（作者單位：河南省財政廳監督檢查一處）

（本欄目責任編輯：阮靜）