財(cái)政預(yù)算“法治化”的有效途徑

●趙長(zhǎng)寶

財(cái)政預(yù)算“法治化”的有效途徑

●趙長(zhǎng)寶

黨的十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的指導(dǎo)思想和總體要求，這對(duì)于推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的法治化建設(shè)具有重要意義。在財(cái)政預(yù)算中貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算法治化，能夠有效維護(hù)社會(huì)公平正義，保障改革落地見效。本文擬對(duì)財(cái)政預(yù)算法治化路徑進(jìn)行探討。

一、進(jìn)一步建立健全財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)體系

改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政預(yù)算獲得了迅速發(fā)展，頒布了預(yù)算法和預(yù)算條例，這對(duì)財(cái)政預(yù)算工作起到了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。但是，我國(guó)的預(yù)算法規(guī)尚有不完善之處，不能適應(yīng)財(cái)政預(yù)算實(shí)踐發(fā)展和財(cái)政預(yù)算工作改革的要求。因此進(jìn)一步健全財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)，是財(cái)政預(yù)算法治化的首要任務(wù)。

其一，對(duì)我國(guó)預(yù)算法規(guī)進(jìn)行了修改與完善。近年來(lái)在推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來(lái)。黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。因此，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國(guó)、提高國(guó)家治理能力的重要保障。

我國(guó)財(cái)政改革秉承公共財(cái)政的理念。在財(cái)政功能上，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭(zhēng)做到預(yù)算完整，公開透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分。

其二，我國(guó)財(cái)政預(yù)算實(shí)踐不斷發(fā)展，這也要求建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，構(gòu)建科學(xué)完備的預(yù)算法律體系，優(yōu)化財(cái)政預(yù)算法治環(huán)境。近年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算迅速發(fā)展，隨著財(cái)政預(yù)算實(shí)踐的發(fā)展，也要求加強(qiáng)立法，建立嚴(yán)密的財(cái)政預(yù)算法律體系，確保各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算工作有法可依。財(cái)政預(yù)算涉及各個(gè)行業(yè)、部門、領(lǐng)域，政策性強(qiáng)，預(yù)算法要有效實(shí)行，必須制定一系列與預(yù)算法配套的法規(guī)和規(guī)章，使預(yù)算法律法規(guī)精細(xì)化。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，將財(cái)政預(yù)算用作干預(yù)工具或社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的手段已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但是，我國(guó)財(cái)政預(yù)算在落實(shí)國(guó)家層面要求的支持民生、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)等政策功能方面顯得有些力不從心。究其原因在于，財(cái)政預(yù)算政策的落實(shí)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠財(cái)政預(yù)算部門一家之力，很難收到預(yù)期效果，需要多個(gè)部門的通力合作，都要建立和依循相應(yīng)的法律法規(guī)。

財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)體系的完善需要一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，我們不僅要深化對(duì)財(cái)政預(yù)算制度的認(rèn)識(shí)和法規(guī)體系的細(xì)化工作，而且應(yīng)該充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，通過(guò)多種形式，廣泛聽取群眾意見，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快財(cái)政預(yù)算政策法規(guī)的配套步伐，創(chuàng)造良好的財(cái)政預(yù)算法治環(huán)境。

其三，財(cái)政預(yù)算工作的改革要與立法工作相銜接，使改革有法可依。隨著財(cái)政預(yù)算在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的廣泛應(yīng)用，財(cái)政預(yù)算的宏觀調(diào)控能力日益凸顯。我們應(yīng)該深化財(cái)政預(yù)算制度改革，使之更好地服務(wù)于加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系和加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，提高政府履行職能的保障能力；促進(jìn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，強(qiáng)化財(cái)政政策在國(guó)家治理體系中的宏觀調(diào)控能力等。深化財(cái)政預(yù)算制度改革，必須有相關(guān)法規(guī)的支持。應(yīng)該加強(qiáng)立法和改革決策相銜接，做到重大的財(cái)政預(yù)算改革于法有據(jù)，使立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

二、必須正確處理法律與改革創(chuàng)新的關(guān)系

法律建設(shè)與改革創(chuàng)新既存在矛盾，又相互促進(jìn)。我們要做好財(cái)政預(yù)算工作，正確認(rèn)識(shí)和處理法律與創(chuàng)新的關(guān)系。改革要?jiǎng)?chuàng)新突破，它要求修改不適應(yīng)改革的法律；創(chuàng)新不斷向前推進(jìn)，而法律則具有相對(duì)穩(wěn)定性。因此，法治建設(shè)與創(chuàng)新存在著矛盾。

一方面，有些法律與實(shí)踐的發(fā)展不相適應(yīng)，束縛發(fā)展創(chuàng)新的步伐，難以適應(yīng)改革、發(fā)展、創(chuàng)新的需要。因此，必須加大法治建設(shè)的力度，使法律與改革創(chuàng)新相適應(yīng)，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)和規(guī)范作用。但是，應(yīng)該看到，法律建設(shè)不能一蹴而就，而要經(jīng)過(guò)一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。只有準(zhǔn)確反映社會(huì)規(guī)律的、成熟的、達(dá)成法治共識(shí)的理念，才能上升為法律。在不具備立法條件、法律短期內(nèi)難以成形時(shí)，執(zhí)法者一是從法律的目的、原則及法律條文解釋中找到法律依據(jù)，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，財(cái)政預(yù)算是為了維護(hù)國(guó)家和人民的根本利益，財(cái)政預(yù)算工作中的任何創(chuàng)新都不能違背這一宗旨。二是依照“法無(wú)禁止即可為，法無(wú)授權(quán)即禁止”，開辟一些“試驗(yàn)田”，請(qǐng)求相應(yīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)這些“試驗(yàn)田”“先行先試”，在某些地方探索財(cái)政預(yù)算的新思路、新方法，當(dāng)修法、立法的條件成熟后，再建議立法機(jī)關(guān)修法、立法，以鞏固創(chuàng)新實(shí)踐的成果。

另一方面，改革創(chuàng)新不能無(wú)視法律法規(guī)。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，改革創(chuàng)新離不開法律法規(guī)的保障，創(chuàng)新應(yīng)該在法律法規(guī)規(guī)范下有序地進(jìn)行。實(shí)踐創(chuàng)新不是無(wú)視法律的主觀任意行為，而必須在法律軌道上、在法定程序下進(jìn)行。那種無(wú)視法律法規(guī)的“出軌”行為決非創(chuàng)新，而會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的無(wú)序化，為權(quán)力腐敗等提供機(jī)會(huì)，給國(guó)家和人民利益造成損失。

法律建設(shè)和改革創(chuàng)新相互矛盾，也相互依賴、相互促進(jìn)。法律法規(guī)只是對(duì)違反法律法規(guī)的行為加以制裁，杜絕腐敗現(xiàn)象等，而這又恰恰為實(shí)踐創(chuàng)新提供了法律保障。我們只有以法治的理念、法治的體制、法治的程序行動(dòng)，才能找準(zhǔn)創(chuàng)新的突破口。法律法規(guī)并未束縛人們的手腳，而是為創(chuàng)新提供了可能的空間和自由的范圍，在法律允許的范圍內(nèi)，財(cái)政預(yù)算工作能夠大展宏圖，不斷創(chuàng)新。而改革創(chuàng)新又為法律的修改和完善提供著源泉和動(dòng)力，推動(dòng)著法律的不斷健全與完善。只有法治建設(shè)和改革創(chuàng)新相互推進(jìn)，才能使財(cái)政預(yù)算工作既生機(jī)勃勃，又協(xié)調(diào)有序。

三、加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政預(yù)算權(quán)力的制約

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，財(cái)政預(yù)算要緊緊抓住那些容易滋生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，尤其要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算各環(huán)節(jié)權(quán)力制約，防止權(quán)力不當(dāng)介入財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目支出預(yù)算編制、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)中。

十八屆四中全會(huì)決議指出：“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、財(cái)政預(yù)算、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”具體到財(cái)政預(yù)算，一是要求頂層設(shè)計(jì)時(shí)考慮財(cái)政預(yù)算各環(huán)節(jié)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)配置，建立和發(fā)布各環(huán)節(jié)權(quán)力清單，合理劃定權(quán)力邊界，如像構(gòu)建“審計(jì)監(jiān)督一張網(wǎng)”那樣構(gòu)建“權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)監(jiān)督與制約。二是財(cái)政預(yù)算各環(huán)節(jié)進(jìn)行分級(jí)授權(quán)，每一個(gè)環(huán)節(jié)不同層級(jí)持有不同的決策權(quán)力，如遇重大財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的決策須經(jīng)過(guò)集體討論，做到?jīng)Q策透明化、民主化，避免搞一言堂，減少領(lǐng)導(dǎo)者的自由裁量權(quán)。三是堅(jiān)持部門內(nèi)部崗位操作流程標(biāo)準(zhǔn)化，重點(diǎn)崗位實(shí)行定期輪崗，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效分解和制約。

同時(shí)，要打造財(cái)政預(yù)算全過(guò)程陽(yáng)光透明，讓政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，既保護(hù)公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，也維護(hù)財(cái)政預(yù)算當(dāng)事人的合法權(quán)益。財(cái)政預(yù)算的知情權(quán)對(duì)應(yīng)的是財(cái)政預(yù)算信息的公開化，知情權(quán)是公民在現(xiàn)代民主社會(huì)中享有的一種基本權(quán)利，知情權(quán)的內(nèi)容不應(yīng)局限于對(duì)政策法規(guī)和財(cái)政預(yù)算方面的重大決策的了解，而是要深入到每一財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目中，讓任何一個(gè)有責(zé)任感的公民，清楚詳細(xì)地獲得財(cái)政預(yù)算信息，去關(guān)注和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算行為，以便維護(hù)自身利益和社會(huì)公共利益。

四、切實(shí)培育財(cái)政預(yù)算隊(duì)伍的法治思維

依法治國(guó)是立法、司法和執(zhí)法三者的有機(jī)結(jié)合。孟子曰：“徒法不足以自行”，法律的生命力在于實(shí)施，如果“有法必依”環(huán)節(jié)跛腿，再完美的法律制度也不過(guò)是“空中樓閣”。嚴(yán)格執(zhí)法，必須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。財(cái)政預(yù)算是一項(xiàng)集政策性、專業(yè)性、復(fù)雜性、多樣性等特點(diǎn)于一身的全新的系統(tǒng)工程，財(cái)政預(yù)算法治化的重點(diǎn)是建設(shè)一支高素質(zhì)的財(cái)政預(yù)算隊(duì)伍，做到不“越位”，不“缺位”，使政令、法令真正執(zhí)行“到位”。

當(dāng)前財(cái)政預(yù)算制度的設(shè)計(jì)，在客觀和主觀兩個(gè)方面都存在一定的問題。從客觀上看，存在著財(cái)政預(yù)算人員的強(qiáng)勢(shì)和特權(quán)，財(cái)政預(yù)算法規(guī)體系仍不夠完善，使不法分子有可乘之機(jī)。從主觀上看，財(cái)政預(yù)算隊(duì)伍的法治觀念還不夠強(qiáng)。我們應(yīng)該進(jìn)一步培養(yǎng)財(cái)政預(yù)算從業(yè)人員的法治思維，使其自覺依法財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)持財(cái)政預(yù)算的公開公平公正。在實(shí)踐中，要不斷強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，用法治保障各項(xiàng)管理體制創(chuàng)新，突出對(duì)公共權(quán)力的制約，牢固確立法治思維，全面提升財(cái)政預(yù)算從業(yè)人員的素質(zhì)。■

(作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局)