產業發展專項資金管理淺析
——以河北省為例

●曹 航 王冬青 曹春芳

產業發展專項資金管理淺析
——以河北省為例

●曹 航 王冬青 曹春芳

2013年河北省省級預算共安排8類產業發展專項資金，涉及資金28.12億元，項目1807個。其中：工業企業技術改造專項資金432個項目，涉及資金8.37億元；旅游產業發展專項資金352個項目，涉及資金2.4億元；搶救性資源保護專項資金181個項目，涉及資金1.59億元；文化產業發展引導資金177個項目，涉及資金3億元；商貿流通產業發展專項資金212個項目，涉及資金1億元；農業產業化專項資金182個項目，涉及資金2.5億元；戰略性新興產業專項資金271個項目，涉及資金9.26億元。按層級分類，省直項目116個、市縣項目1691個。產業發展資金的投入，在促進該省經濟發展方式轉變、加快產業結構調整、刺激稅收增長等方面起到了積極作用，但也存在諸多問題，需引起相關部門高度重視。

一、產業發展專項資金管理存在的問題

（一）資金分配較為零散，突出重點和發揮產業資金引導作用沒有充分體現

8類產業資金安排的1807個項目中500萬以上的項目105個，僅占項目總數的6%；100萬以下的項目984個，占項目總數的54%，最低單體項目資金僅有0.5萬元。其中商貿流通產業發展專項資金和搶救性資源保護專項資金500萬元以上的項目才3個，所占比例不到1%。安排的項目偏多偏小，補助數額差別懸殊，項目申報成本高，資金分散難監管，這些導致專項資金引導作用發揮不充分、使用績效難以考核、重點支持原則難以體現。

（二）項目申報、審批程序不規范，資金分配下達較晚

1807個產業資金項目中，有189個項目存在論證不夠充分、申報資料不完整、申報程序不規范的問題；271個項目的征集、申報和審批程序不規范，有的項目存在市縣超級申報、省級項目由市級單位申報以及外省項目申報的問題。由于各類產業發展專項資金在年初預算安排時均為“打捆”項目，年度執行中根據項目申報說明逐級申報，再由相關部門與財政共同審核后分配下達，導致資金支出進度偏慢，當年難以實現使用效益。如2013年第四季度分配下達的資金為24.5億元，占資金總量的87%，截至2014年4月底，仍有近2億元財政資金滯留在部門尚未撥付。

（三）項目管理和財務管理不規范

部分項目實施進度緩慢，尚未完工或開工的項目有372個，占全部項目的20%；立項申請中約定的自籌配套資金不到位，涉嫌套取財政資金；個別項目違規使用財政資金，涉嫌改變或挪用財政資金。

（四）各類資金分頭管理，政策內容趨同

8類產業發展專項資金分屬不同的管理部門，支持內容和項目存在交集，如省級搶救性資源保護資金（省住建廳管理）與旅游產業發展資金（省旅游局管理）項目政策內容趨同，商貿流通產業發展資金（省商務廳管理）與現代物流業發展資金 （省發改委管理）政策內容趨同，企業技改貼片資金與中小微企業扶持資金 （均由省工信廳管理）項目政策內容趨同，導致有的企業多頭申請，省級資金多頭投入，缺少統籌協調。

二、改進意見和建議

（一）績效導向，建立健全資金管理制度

為提高省級產業發展專項資金管理水平，建議財政部門聯合相關職能部門，按照簡化操作、提高效率、公開公正的原則，制定嚴格的資金管理規范，進一步明確支持范圍、內容、管理責任、審批程序、時限要求、項目管理和財務管理等方面的內容，同時按照全省財政績效預算管理改革的要求，著手從制度上加強績效管理，從部門職責、工作活動和預算項目三個層面制定明確的績效考核目標、評價指標和評價標準，加強績效預算日常監管和績效評價，強化評價結果應用，從制度上保證財政資金的安全性和效益性。

（二）市場引領，優化財政支持產業發展方式

整體上看，產業發展具有競爭性，財政資金直接投入過多，會影響市場資源配置決定性作用的發揮，進而導致市場主體的不公平競爭，影響各個市場主體參與競爭的積極性，同時也增加了政府的行政管理成本。因此建議：一是適當減少產業發展引導資金支持項目數量，集中資金支持對河北省產業發展有突出貢獻的大項目，將企業經濟增長率和社會貢獻率作為項目評審的重要因素，提高財政支持項目在文化產業方面的領先性、存續性和成長性。二是建議適當增加貼息項目的支持數量，擴大貼息規模。通過大力支持貼息項目，達到引導銀行貸款及其他社會資金投入的目的，發揮財政資金的引導作用和乘數效應。三是優化財政支持產業發展方式，減少財政直接性無償投入，更多地采用市場化的股權投資、基金投資、先評估后補助等方式，既體現了國家政策支持方向，發揮了財政資金的杠桿和引導作用，又符合市場規則，利用經濟手段加強對資金使用全過程的監管，提高資金使用效益，政府也可把更多的行政管理精力，放到提供信息服務、改善市場環境上來，從而促進產業更好發展。四是劃出部分財政扶持產業發展資金，設立產業發展投資引導基金，吸引社會資金參與，并將其交給專業基金管理公司進行市場化運作。這樣不僅能實現資源優化配置，幫助企業增加資本金，還能大大提高財政資金的使用效率，有利于轉變政府職能，防范和減少腐敗。此外，還要進一步明確資金管理和項目管理的責任主體，規范操作流程。

（三）整合產業資金，切實發揮財政資金重點引導作用

在優化支持方式的同時，按照集中財力辦大事的原則，進一步整合資金，突出重點，選擇關系全省產業發展、具有明顯帶動作用的項目給予大力支持，形成產業規模，真正體現財政資金通過支持產業發展，進而調整產業結構、加快轉型升級的導向性作用。一是進一步明確支持范圍。省級產業發展專項資金應重點支持對全省或地方產業發展具有較大影響力或帶動作用的企業、項目，支持關系全省產業結構調整、升級發展全局的重點項目和服務體系，對一些具有外溢性的產業發展項目給予補助，并適當加大資金扶持力度，規范補助范圍、補助額度及績效目標。二是注重資金使用效益。原則上對組織項目申報時已建成的項目不再支持，不搞錦上添花。對于項目投資規模過大，財政投入杯水車薪的項目，原則上政府也不再直接投入，但可從其他方面給予政策支持。三是合理劃分各級政府事權，處理好政府層級之間的權責關系。按照受益范圍和便于管理的原則，合理劃分省以下各級政府對產業發展支持的事權，鼓勵地方政府積極創新方式，對受益面窄、項目分散、信息復雜、發展前景較好的小型項目予以扶持。

（四）狠抓落實，加強項目和財務管理

一是加強項目管理。對項目立項審批、施工建設、竣工驗收、資金撥付各環節，實現專家評審項目的全覆蓋，未經專家評審通過的項目不予支持；對項目進行全過程綜合監管，嚴格落實政府采購、招投標和施工監理相關規定，規范項目調整審批程序，加強項目驗收工作，落實項目建設責任制，確保項目按時保質完成。二是實行項目庫管理。建議相關部門提前做好項目準備工作，提早啟動申報程序，減少審批中間環節，迅速下達資金，變“資金找項目”為“項目等資金”，努力形成每年謀劃一批、論證一批、儲備一批、投入一批扶持項目的良性循環。改變一年一申報評審方式，年度項目應直接從項目庫中篩選，使項目申報、評審、篩選、確定形成一套規范的機制，既減少基層負擔，節約行政成本，又能加快年度項目確定和資金下達速度。對于省級產業發展專項資金，省級不再審批項目，在分配環節引入競爭機制，采取競爭性分配方法從項目庫中選定項目，在明確使用范圍及預期績效目標的基礎上，通過招投標或專家評審等方法，在眾多備選項目中選擇最能實現專項資金績效目標、使用效益最高或實施成本最低的項目，確保專項資金分配使用的公平性和效益性。三是加強財務管理。進一步規范資金使用范圍，清理盤活結余資金，整合或取消政策內容趨同的專項資金。項目單位應嚴格按照財務和專項資金管理相關制度辦法，規范項目資金的使用范圍，完善財務內控制度，規范會計核算行為，確保財政資金安全。四是強化績效評價結果應用。強化結果應用是績效評價工作的落腳點，建議按照相關機制制度，實行評價結果與預算安排掛鉤，將評價結果作為完善政策制度、分配專項資金、安排年度預算的重要依據。同時，建立績效問責與激勵懲戒機制，將績效評價結果與部門單位履行崗位職責及部門發展目標結合起來，對于手續不健全、論證不充分、管理不規范、使用不合理、資金績效差的項目單位，原則上以后年度財政補助資金不予支持或減少支持。

（作者單位：蘭州大學法學院、燕山大學研究生院、河北省財政廳）