集權為了改革，改革需要分權

□鄭永年

集權為了改革，改革需要分權

□鄭永年

中國需要繼續出發，而如何找到全面深化改革的不竭動力，如何激發社會活力，成為一個巨大挑戰。這一挑戰，也和政治、經濟和社會是否能確立“新常態”聯系在一起。

分權給社會

現在面臨的問題是，新一輪改革，是從以往的分權式改革轉向集權式改革，這表現在深化改革領導小組等新權力機構的成立。集權是為了克服既得利益對改革的阻力和反對，就像習近平所說的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨頭。改革者需要權力，沒有權力什么事情都做不成。啃骨頭就要有權力，但集權本身不是目的，要發揮社會的活力還是要還權于社會。把權力從既得利益手中拿過來，但不能拿過來以后老是握在自己的手里，而是要下放到改革者手中。

集權式的改革和反腐敗運動，使得一些地方都不做事情，一些地方成為“空轉”政府。道理很簡單，法律規定的權力還是在政府手中，但這些政府已經不作為。下一步中央政府要做的是，通過集權的方式，有足夠的權力從官僚手中下放到社會中去。所有的官僚集團、地方政府不會主動放權，需要中央政府的權力去推動，要利用上層的權力使得各級政府、各級官僚去分權。

衡量改革進展得如何，不在于有多么宏大的改革設計，而在于如何讓三中全會出臺的336項改革方案、四中全會出臺的180多項改革方案實施下去。筆者認為四中全會之后要走向放權，前一個階段是整治“亂作為”的政府，反腐敗運動一定程度上遏止了官員的“亂作為”，下一步的目標則是要把政府從“不作為”轉向“作為”，否則三中全會、四中全會的改革設計只會停留在紙面上。權力如果牢牢掌握在官僚系統手里，不向地方、企業和社會放權，改革還是不會發生。

依法進行“政社分開”

中共擁有8000多萬黨員，是群眾性政黨，但脫離社會的現象較為嚴重。這種情況下，執政本身也面臨挑戰甚至危機。很多國家要處理的是國家與社會、政府與人民的關系，但中國有一個特殊性，就是要處理黨與社會的關系。改革要訴諸社會的活力，但問題是用什么方式，毛澤東發動“文化大革命”也是想訴諸社會的活力，以社會運動的方式激發活力很危險。現在四中全會提出了依法治國，通過法的形式訴諸社會活力，就會有效得多。但是不管怎么樣，首先要給社會權力。一方面必須向社會分權，另一方面需要規制社會的行為。不過，規制不等于社會控制，而是建立在法律基礎上的治理。為什么社會活力釋放不夠，首先是社會空間不足，轉型先要向社會分權，另一方面，還要把黨對社會的關系轉化成為基于法律之上的領導。這兩點都很重要，光有分權，沒有秩序，社會也會亂。但是，分權和秩序也要有優先次序，向社會分權應該成為主體。秩序當然是需要的，但現在的秩序不是法治秩序，更多是維穩秩序。維穩秩序不僅不能釋放社會活力，還讓執政黨與社會出現了一種緊張關系。

中國以前一直講“政企分開”，沒有講“政社分開”，也不是完全沒有道理，因為社會力量也是近年才成長起來的，早期社會力量不是很強大，這個概念也不太相關。處理政府與社會的關系，可以從政企關系中學到很多教訓。“政企分開”的早期就是政府把權力還給企業，讓它們成為真正的企業，但是分權的時候忽略了對企業的行為進行法律基礎上的規范，因此出現了生產安全、大規模的食品安全和破壞環境等問題。所以，在分權的同時，必須進行規制。社會也是一樣，首先是分權，分權肯定會出現問題。但是如果不分權，擔心出問題，社會永遠成長不起來。政府需要做的是在分權的同時考慮如何規制社會。

培養“新利益”

這一輪改革要進行新的分權，要把權力下放給社會，與20世紀80年代的改革邏輯是一樣的，就是要通過培養新利益克服老利益。僅靠中央集權克服不了既得利益的阻礙。

80年代改革并不是沒有既得利益的阻礙。例如在經濟改革方面，鄧小平的思路是先不進行國有企業改革，而是讓國有企業外部長出一個非國有部門，內資改不動就引入外資。現在，道理是一樣的。比如想把金融做好，那就要在金融領域培養新的利益。現在的問題，還是不相信新的利益。向既得利益做一點妥協是可以理解的，但問題是如何更有效培養新的利益，要相信新的利益。90年代中期朱镕基進行大規模的國有企業改制，產生了3000多萬下崗工人，為什么國家還是穩定了？就是因為新的利益，即非國有部門已經長出來了，大部分下崗工人被它們吸收消化掉了。所以，正是新的利益幫助了執政黨，幫助了改革者。

（摘自《思想理論動態參閱》）