協商民主：價值取向與實踐挑戰

□陳婷

協商民主：價值取向與實踐挑戰

□陳婷

協商民主使公民能參與政治生活和政治決策，通過反思、對話、辯論等，就涉及公共利益的政策達成共識，賦予立法和決策合法性。協商民主追求公共利益，將利益相關群體包括弱勢群體納入了協商范圍，以對話、協商來化解不同群體之間的利益沖突，有利于現代公民精神的培育。當下，在實踐中社會主義協商民主的開展面臨著諸多挑戰，如社會不平等影響協商的過程和效果，利益分化影響理性協商，協商的動力不足而導致協商形式化的趨向。故而，需要不斷完善協商制度，保障公民的參與權利，拓寬基層協商渠道，使社會主義民主協商進一步規范化、制度化。

協商民主 價值 實踐挑戰

黨的十八大報告提出“積極開展民主協商”的戰略任務，黨的十八屆三中全會也進一步強調了要推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。所謂協商民主指“平等、自由的公民借助對話、討論、審議和協商，提出各種相關理由，尊重并理解他人的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上，利用理性指導協商，從而賦予立法和決策以合法性”①陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第180、94、95頁。。我國立足于協商民主的傳統優勢，大力推進各層次民主協商的發展。

一、協商民主的價值取向

黨的十八屆四中全會協商民主理論的興起源于在全球化和多元化背景下，西方自由民主政體遇到的嚴峻挑戰，如存在著利益集團操縱政治，實際政治運作權掌握在少數人手中，普通公民在日常生活領域的參與不足以及無法維護公共利益等問題。通過自由平等的協商民主來消除沖突，保證公共理性和普遍利益的實現，修正傳統民主模式的缺陷與不足。

（一）協商民主有利于維護公共利益

基于個人主義和經濟人假設的西方自由民主政體認為，絕大多數人是受私利的驅動，而不是受任何共同的善的觀念驅動來參與政治生活，每個人為實現其私人目標也許是理性的，但是最終聚合的結果未必就是理性的。“投票實際上只是簡單地聚合選民的利益傾向或偏好，其結果無法保證能夠滿足公共利益。代議體制已經無法有效實現民主政治的核心理想，基于自利觀念的個人主義已經腐蝕了民主的核心理念，在一定程度上它已經和民主政府的良性運作不相容了?！雹陉惣覄偅骸秴f商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第180、94、95頁。與此不同，“協商過程是對當代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正”③陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第180、94、95頁。。針對現代社會復雜多元背景下所面臨的公民的分裂與對立，協商民主突顯了對于公共利益的重視，強調不同群體之間的理解、信任和責任。作為一個政治過程，協商民主主張尊重各種不同的利益，承認社會的多元利益沖突，避免了對少數權利的侵犯。協商鼓勵參與者公開和改變各種利益，以維護公共利益。協商過程中的對話和討論能使參與者由個人私利轉向對公共利益的關注，避免個人理性所導致的集體非理性，通過合理的論證討論，使人們摒棄主觀的意見而獲得對問題更為客觀的看法?！皡f商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向?！雹貱arolyn Hendriks，“The Ambiguous Role of Civil Society in Deliberative Democracy，”Refereed Paper Presented to the Jubilee Conference of the Australian Political Studies Association，Canberra：Australian National University，2002.協商民主圍繞對公共利益的探討而組織起來，訴諸共同的善是協商概念的核心要素，“政治協商要求公民超越‘市場'的私人自利而訴諸‘論壇'的公共利益”②陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第39、106頁。。公民對某些公共目標有共同的理解，參與者會在各種相互沖突的利益中在程序性規則的引導下就公共事務進行討論，趨向公共利益，而不僅僅是關注自身利益，公共利益導向能引導公民實現在多元沖突、分歧基礎上的一致。協商民主并非否定或無視多元社會中的多元利益沖突，而是試圖通過發揮公民理性，設置溝通、交流和參與的平臺，就社會公共事務達成共識。

（二）協商民主有利于培養獨立、理性的公民人格

民主參與能夠改變個人，使之變成理性的更具公共精神、更寬容、更關心他人利益及個人利益的公民。協商民主是公民政治參與的重要途徑，對政治的直接參與能夠培養公民對集體問題的關注，有助于形成積極的、對政治事務更敏銳的公民。對公共事務的參與，能培養公民的社會責任感，在平等的協商過程中，理性對話過程中，公民的獨立人格和自由發展能夠實現。在高度集權的社會下，權力控制著社會資源，容易形成對權力的崇拜和依附，賦予公民以民主協商的權利，能將人從對權力的依附中解脫出來，擁有獨立的人格，提高對社會的責任感，實現自由而全面的發展。正如阿倫特所認為的，個體從私人領域參與公共生活能開闊個人視野，克服個人的狹隘性，加深對社會生活的認識，通過公共事務的參與提升自己。協商民主不是無序的個人參與，它強調程序的公開和公正，是一個有著特定責任和要求的政治過程，協商民主過程中發揮作用的是理性的觀點，而非情緒化的訴求，因而協商民主是培養公民美德的重要途徑。“當公民必須參與到協商過程中來時，他們身上某些優良品質就會得到發揚。那些作為自由、平等的公民而經常參與協商的人更有可能形成自主、理性和道德特征。在這種情況下，公民美德通過這一過程得到了弘揚?！雹郏勖溃菡材匪埂げ┞⑼だ准骶帲骸秴f商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第185頁。同時，協商民主能夠促進集體認同感的形成，公民從各種觀點的沖突和爭論中學習并獲益，當其主張遵循公共理性時，他們就認識并深化了社會的公共文化，學習了團結、信任、理性和相互寬容。

（三）協商民主有助于化解不同群體之間的利益沖突

西方的自由民主制度無益于改善社會的不平等現象，使弱勢群體和少數族群處于不利地位；無益于改善經濟和社會領域深層次的結構問題，使經濟和社會領域的深層次結構矛盾更加突出。將弱勢群體納入協商范圍，可以有效避免“多數人的暴政”。協商民主承認合理的多元主義，認為理性之人對事物存在不同的看法，民主的任務是將在偏好與能力、生活機遇與生理天賦存在不同的人平等對待。協商民主訴諸公共利益，聽取弱者的聲音，能保證弱勢群體的利益最大化?！巴ㄟ^努力將大量弱勢團體和組織吸納進政治體之中，我們可以使民主變得更為真實和有效?！雹埽郯模菁s翰·S.德雷澤克：《協商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰等譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第77頁。協商民主將公民權理解為一種有效的包容，將少數族群和弱勢群體如少數民族、女性、老人、青年、失業者、社會下層、新移民、環境問題的影響者等包容進政治生活，以增進民主政治的真實性和平等性。協商民主在決策過程中既尊重多數人的意愿，又尊重少數人的合理意見與要求，克服了單一的多數通過的民主決策機制的缺陷，在實現多數人的民主權利的同時，使少數人的意見得以充分的表達，使尊重多數和保護少數相統一?！皡f商民主通過對話、傾聽、相互尊重與理解，重建社會團結，鼓勵公共參與，激發公民自治的理想，通過合作解決問題、化解沖突。”⑤陳家剛：《協商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第39、106頁。隨著市場經濟體制的確立，當前我國社會群體出現利益分化的趨勢，協商能為各階層群體提供利益表達的渠道，有效化解由于不同群體利益沖突而導致的社會沖突和群體性事件，促進社會的和諧穩定。

（四）協商民主有助于促進決策的科學性和合法性

協商民主力圖建構一種作為過程的民主，它能夠使民主結果具有充分的合法性，而這一點對于借助投票等程序實現決策的民主模式來說是無法相比的。協商民主強調政治決策應該充分考慮普通公民的意見，協商過程的合法性在于：首先，協商過程及結果的合法性出于參與者的意愿。其次，通過協商程序進行集體的理性反思，有益于決策的科學性。經過討論、審議形成政治決策，其合法性不是來源于個人意志，而是決策形成的程序，即理想的協商程序使各種分歧最終通過討論而形成共識?！拔覀儜搶⒐矃f商主要看做是具有工具價值的。它是作出高質量決策的工具。如果公共協商不是服務于這個目標，那它就沒有價值?！雹伲勖溃菡材匪埂げ┞?、威廉·雷吉主編：《協商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第194、224-225、253頁。通過民主的討論，傾聽不同群體的觀點能使決策者獲取更真實和更廣泛的信息，有利于作出更為審慎和理性的決策。第三，協商民主能賦予決策合法性。公共協商結果的合法性，不僅建立在廣泛考慮所有人的需求和利益的基礎上，而且建立在公開理性的協商基礎之上，通過理性協商改變公民的信仰與偏好。在進行立法和決策時，能夠進行善意討論和理性爭論的社會往往會更公正，與那些沒有經過對立法進行協商的社會相比，這些法律在公民眼中更為正當。協商民主不僅使政策更為合法，同時還具有實踐意義即促進政策的實施，如果公民覺得他們的意見未受到充分的尊重，那么再好的政策也會受到抵制。對公共問題進行公開的商議，陳述各自的觀點，從公共利益的角度對種種觀點進行討論，參與者對其他人的觀點進行回應進而形成集體決策，在這一過程中，通過討論形成了協商參與者之間的信任和責任?，F代社會面臨如生態環境等風險問題的考驗，政治經濟體系的合法性問題可以通過廣泛的參與、協商、對話來得到改進。作為一種現代的治理形態，通過參與，協商民主能明確主體責任，從而防止“有組織的不負責任”?！靶袨橹黧w在對話過程中，明確自身與他人的責任，明確促進公共利益的政策建議來自各方的共識，因此，公民有責任維護并促進公共利益，更好地確定支持特定政策的機構、政黨和組織?！雹陉惣覄偅骸秴f商民主與當代中國政治》，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第106頁。

二、協商民主的實踐挑戰

首先，由于主體地位的不平等（包括政治、經濟、社會的不平等），在現實生活中，協商民主面臨著主體地位不平等導致的強勢集團影響協商過程和協商結果的挑戰；其次，面臨著利益分化拉大，協商主體理性缺失影響協商民主的挑戰；第三，在實踐中存在著因協商動力不足而導致的協商形式化的可能性。

（一）主體地位、能力不平等影響協商的過程和效果

不同于其他社會交往類型，協商民主強調協商的平等性、理性、責任性，認為協商主體具有平等的權利和機會去表達他們的利益及關注的問題，擁有同等的機會相互詢問，批評和回應與他們不同的主張與論證。參與協商的公民不僅形式上是平等的，而且實質上是平等的，這樣才能保證協商民主的真實性。協商的互動內容包括說服但不包括壓制、控制或欺騙。正如德雷澤克所言：“真實民主的唯一條件是要求人們在交往中對偏好的考慮是非強制性的，這相應地要求排除因權力運用而形成的支配，以及控制、灌輸、宣傳、欺騙、純私利的表達、脅迫（有些討價還價的特征）和進行意識形態同化的企圖。如果政治參與者有平等的協商能力，他們就可能抵消這些扭曲行為?！雹郏郯模菁s翰·S.德雷澤克：《協商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰等譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第2頁。在現實生活中，權力和資源的社會分布具有不均衡性，而人們教育、身份的不平等也客觀地存在于政治社會的格局中，對協商者的參與構成了條件和能力的種種限制。這就出現了協商中的“扭曲行為”，“享有權力或物質資源優勢的協商主體常以‘承諾'或‘威脅'的方式來扭曲公民之間的協商。承諾就是通過他們為其他協商主體提供利益，以便換取對特定供給決策的支持；而威脅就是他們通過明顯或隱蔽的制裁恐嚇其他協商主體，來獲得利益”④［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉主編：《協商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第194、224-225、253頁。。扭曲協商的另一種表現形式，就是發言機會和言論受重視程度的不平等，導致了公共決策不能顧及全體協商主體的看法和利益。很多因素導致協商民主變質為“強勢集團”為自身爭取利益政策的“白手套”。⑤吳曉林、左高山：《協商民主理論與中國民主政治發展》，《教學與研究》，2009年第4期。

個人知識、經驗和特長等方面的差異也會對協商產生不同的影響。例如，有些人擅長辯論而易使別人屈從于自己的見解；而那些不擅長辯論的人往往在協商中處于弱勢地位，由此產生了協商中的排斥與壓制。在政治協商中，當政治信息和知識的分配差距很大時，“某些公民缺乏必要的政治信息，他們無法有效地參與政治，并且不得不總是聽命于信息占有者。當公民存在獲得和使用信息的能力不平等時，排斥就是無法充分發揮職能的直接結果”⑥［美］詹姆斯·博曼、威廉·雷吉主編：《協商民主：論理性與政治》，陳家剛等譯，北京：中央編譯出版社，2006年版，第194、224-225、253頁。。當某些協商主體沒有足夠的能力去參與公共協商、展開公共辯論和引入新的辯題時，這部分協商主體就會淪為少數派。此時，他們可能會采取不服從的策略，但這并非一個理想選擇，而是可能產生一個被公共排除的惡性循環。同時，在公共協商中處于弱勢的協商主體還面臨如何發揮有效影響的問題，即雖然是公共協商的合法主體，但實際上只是一個對協商結果沒有任何實質性影響的聽眾，而且他們的沉默還會被強勢協商主體帶有強制性色彩地認定為同意。

“在日常生活中，社會不平等是長期存在的，這反過來也會影響民主懇談會的平等性，比如是否會有參會者顧慮自己如果在懇談會上很直率地表達不同看法，而后會遭到報復嗎？民主懇談會達成的結果和共識是否會在生活實踐中得到有效貫徹呢？這些問題是民主懇談會本身解決不了的。”①何包鋼、王春光：《中國鄉村協商民主：個案研究》，《社會學研究》，2007年第3期。解決這一問題的手段在于法制建設的完善和公民民主自由權利的切實保障。所以很多協商民主理論家在談到協商民主時都不忘提醒，協商民主是建立在對公民政治自由與權力保障的前提下進行的，協商民主需要更多的制度設計來保障公民的基本權力。

（二）利益分化的拉大導致理性的缺失

公共協商是交換理性的對話過程，協商民主的開展是以普通公民具有充足的理性和較強的協商溝通能力為基礎的?！爱斠粋€社會的階層分化沒有出現兩極化現象時社會成員的生活經驗存在著交集，那么通過討論有可能達成對共同善的一致認知，但是當一個社會存在著嚴重的社會政治或經濟上的不平等，不同社會階層的成員對于什么是共同善不易形成共識?！雹诶蠲兀骸秴f商民主的限制簡析》，《陜西行政學院學報》，2010年第1期。

現代社會利益多元，并且多元利益由于歷史或現實政治的原因，往往又與社會不平等聯系在一起。居于弱勢的群體在社會變革中面對社會貧富懸殊、生活狀況和社會方式反差巨大，必然產生強烈的被剝奪感，進而懷疑社會的公正，造成心理上的極度失衡，容易發生非理性化、情緒化和對立化的群體偏激行為，更難以理性的態度來面對協商。因而在社會群體階層分化固化、貧富差距拉大的情況下，“協商的共同價值原則匱乏和共同利益基礎的薄弱會導致協商民主缺乏有效溝通的利益和價值平臺”③王洪樹：《協商民主的缺陷和面臨的踐行困境》，《湖北社會科學》，2007年第1期。。當多元利益群體在政治上或社會觀念中處于嚴重不平等地位，將阻礙觀點的表達和扭曲對話交流的條件，以協商進行沖突協調將難以獲得共同的利益基礎。如果一個社會的現況已經是偏離公平正義，社會團體之間經濟、政治與社會不平等的問題相當嚴重，弱勢團體或是公民的基本權利沒有得到充分的保障，解決這些不平等問題難以用協商討論來改變現況。

（三）協商民主動力不足導致協商效果的形式化

在公民缺少參與的理性能力，共同利益基礎薄弱的情況下，難以達成理想的協商結果，在缺乏權威認定的情況下協商極有可能無果而終。旨在擴大公民參與特別是公共利益表達的協商民主，極有可能重形式、輕實質，走向“面具化”。④吳曉林、左高山：《協商民主理論與中國民主政治發展》，《教學與研究》，2009年第4期。一方面在協商過程中要避免行政權力對協商的干擾和影響，而另一方面，協商民主的有效實施又需要行政權力的支持，需要設計民主有效的協商程序，促進理性化協商結果的落實。在國家主導的社會形態下，國家權力對社會各個方面的支配根深蒂固，強國家、弱社會的現象使公民的力量有限。調查顯示雖然我國的城市化已經步入快速通道，但城市人口的增加和城市規模的擴大并沒有帶來公民社會的發展。在城市受訪者中，只有4.5%的人參加了民間社團，其中包括自愿者組織、業主委員會、環保組織等。而在農村，參加民間社團的比例僅為1.7%。⑤汝信、陸學藝、李培林主編：《2012社會藍皮書：中國社會形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社，2011年版，第118頁。公民意識的缺失和參與渠道的匱乏使得公民的社會參與總體水平較低。同時，政府官員的自由裁量權存在巨大張力，“長官意志”和“一把手拍板”極有可能使得民主協商的動力不足，使協商形式化。當協商主體發現他們的意見和建議很少或從未被納入公共議程，或者即使納入了，但對于協商結果的影響微乎其微甚至從未在結果中有所體現，那么，對這些協商主體來說，這種協商就不是公共性的協商，他們因此難以對協商結果持認同的態度，甚至采取不合作的行為方式。此時，公共協商就難以保持其有效性，甚至根本無法繼續開展下去。在實踐中出現這類的情況會導致以后再參與協商時，主體采取沉默、不合作的方式，不愿意真實地表達自己的想法，甚至違心地附合其他主體的意見，這樣就違背了協商出于平等、自愿、自由交流意見的初衷和前提。

三、社會主義協商民主的發展之路

協商民主是政治參與的重要途徑，公民在社會公共領域的有序參與能激發社會活力，有利于整合各方資源，形成共識，促進決策的科學化和民主化。“社會主義協商民主是人民民主的重要形式，它以權利為基礎，以平等為前提，以對話和協商為手段，以達成共識為核心原則，以合法決策、促進公共利益為目標。”①陳家剛：《當代中國的協商民主：實踐探索與理論思考》，《馬克思主義與現實》，2014年第4期。實踐中尚待不斷完善。

（一）不斷完善協商制度，拓寬基層協商渠道

協商民主是民主政治建設的重要內容，反映著民眾政治參與的程度。當前隨著經濟社會的發展，社會群體出現了利益多元化的趨勢，不同群體之間由于征地、環境、宗教等問題引起的矛盾沖突呈上升趨勢，如果不能很好地處理這些沖突，很容易導致矛盾的升級，引發群體性事件。民主懇談將利益相關群體包容進來，參與者表達自己真實利益的意見，對所討論的事項提出建議和要求，并通過討論來達成共識。通過基層協商反映不同階層的利益訴求，能促進政府制定合理的政策，有效維護社會的穩定?？梢越Y合地方實際，采取民主懇談會、居民論壇、公民評議會、社區議事會、黨群議事會、居民或村民代表會等協商制度和形式，拓寬協商渠道，完善公民利益表達途徑，保護協商主體的合法權益。以浙江溫嶺的民主懇談為例，就是創設政府和民間力量良性互動的對話平臺，提升公民對決策的認可度，有利于公共政策的執行。通過開展基層協商，有序擴大公民政治參與，能激發協商主體的參與熱情和社會責任感，提高政治參與的能力。政府部門需要將協商納入社會治理當中，通過多種形式，實現協商的生活化和實踐化?！吧鐣髁x民主的許多原則在具體實踐中很難落實的原因，不在于民主的制度設計困難，而在于政府習慣了傳統的全能治理模式，不能適應社會發展所帶來的挑戰，無法形成決策的協商空間，民眾也缺乏把民主參與當成一種日常生活方式的途徑?！雹陧n福國：《作為嵌入性治理資源的協商民主——現代城市治理中的政府與社會互動規則》，《復旦學報》（社會科學版），2013年第3期。如杭州的“民主促民生”，市政府將協商民主作為城市治理的重要方式，主動創設各種協商平臺，將民生問題問計于民，將協商理念貫穿于政府決策的全過程，廣泛吸納市民、企業和專家學者參與政府決策，實現一種開放性決策，得到了民眾的廣泛贊同。

（二）重視對協商過程和協商方法的研究和實踐

如在抽樣上如何科學反映所抽取的總體，在協商的準備上，需要提供充分的材料、對參與的主體進行必要而充分的培訓，以增強協商主體的能力，使協商主體獲得相關知識和表達自己意見的能力。為保持中立，消除協商主體的不信任感，可以在協商中采取“主持人”制度，避免由領導人主持造成協商主體想說而不敢說的局面，在討論過程中采取編號制，主體可以大膽發言。“在澤國的民主懇談中，‘主持人'制度被廣泛使用。”③何包鋼：《協商民主懇談與現代社會科學方法》，《學習時報》2007年5月21日。哈貝馬斯極為重視法律在自由平等交往中的特殊作用，重視協商民主的法制化，因此，他強調：“所追求的政治權利必須以這種方式來確保參與一切同立法有關的協商過程和決策過程，即使得每個人都有平等機會行使對具有可批判性和有效性主張表示態度的交往自由?！雹埽鄣拢莨愸R斯：《在事實與規范之間》，童世駿譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003年版，第155頁。需要在現有協商民主制度框架及相關規則的基礎上，圍繞協商的主題、內容、參與過程、協商的角色和分工，研究協商的程序和方法，強化協商民主的法律保障，要逐步完善法律制度，保障公民的平等協商。

（三）維持民主協商的有效運行，保障公民的參與權利

協商民主在實踐中的運行有賴于公民權利的保障和公民的參與和協商能力的培養。溫嶺民主懇談會的產生既有傳統的、地域的因素，也有公民社會發展較好的因素。在實踐過程中，地方政府是否愿意推動協商民主，行政的放權是協商民主能否推進的重要因素。首先要提高公民參與協商的知情權，重要決策、經濟發展、社會事務等情況，事前要讓公眾知曉，讓公眾對政治決策有足夠的知情權。其次，要提高公眾參與協商的發言權。在我國傳統的政治觀念中，公眾是接受社會治理的群體，表達訴求的機會較少，應積極探索，讓群眾作為協商的另一主體與政府平等協商，通過黨委政府與公眾對話、討論、辯論等方式，在涉及公眾利益的重要問題上，讓不同意見甚至是反對意見能夠得到充分表達，聽取質疑聲，甚至是反對意見，保證群眾的合法言論自由，解決群眾合理訴求。再次，提高公眾參與協商的決策權，對于重大問題決策進行廣泛的調查評估，使公眾直接參與到決策中來，將傳統的“精英決策”轉變為建立在廣泛群眾基礎之上的決策。

責任編輯：孫艷蘭

作者陳婷，女，復旦大學馬克思主義學院博士研究生（上海 200433）。