充分發揮社會組織協同社區治理作用

史錦平

全面推進街道和社區體制改革，為社區治理“結構性”調整提供了機遇。建立新型的社區組織體系和治理結構，構建政府主導與社會組織共同提供社區公共服務的格局，是推進街道和社區改革的重要方向。為全面了解掌握南京社會組織協同社區治理的現狀，探索建立完善社會組織協同社區治理的政策機制，我們就社會組織發展及協同作用發揮情況進行了調研。

一、社會組織發展及協同社區治理的基本情況

近幾年，社區作為社會整合載體和公共利益運作平臺的作用日益得到重視，基層治理創新的氛圍濃厚。在此背景下，社會組織快速發展，在協同治理、激發活力方面發揮了積極作用。

社會組織快速增長。南京市委市政府對培育發展社會組織高度重視，率先實施備案制、降低登記門檻、設立公益創投等政策，一大批立足社區、服務居民的社會組織和群眾團體應運而生。截至2014年6月底，南京社會組織超過25000家，其中登記注冊的社會組織9217個，每萬人擁有11.26個，位居全國前列。

促進機制初步建立。發揮社會組織作用已經成為基層治理創新重要選項。2011年，啟動公益創投向社會組織購買社區服務，2014年市區兩級投入達3000萬元;推進“三社聯動”、實施社區減負、明晰基層群眾組織依法履行、協助辦理事項等，為社會組織進入社區創造了條件、拓展了空間。

協同領域不斷拓寬。大量社會組織走進社區，在養老服務、托殘服務、青少年服務、家庭和心理咨詢服務、糾紛調解和法律咨詢服務等領域為居民提供服務，對提升社區治理品質發揮了重要作用。

二、社會組織協同社區治理的實例分析

“小政府，大社會”是社會發展的方向，社會組織作為協同社區治理新興力量，其作用和影響日益顯現。南京的街道和社區在動員社會組織參與社區治理方面積累了不少經驗。

主體重塑、服務外包——藍旗新村社區“耦合型”治理體制。秦淮區大光路街道以購買服務方式，將下沉到藍旗新村社區的行政類服務管理事項，整體委托外包給社會組織——曉平社會工作發展中心，剝離了社區居委會的行政性服務工作，形成居委會與社會組織協同的服務管理體制。社區居委會在“去行政化”后，由“執行者”向居民“代言人”轉變，把主要精力和時間用于聯系群眾、宣傳政策、整合引進服務資源、開展黨建工作，組織居民實施小區物管自治、自管公共設施，社區居民也由被動參與向主動融入轉變。社會組織參與和社會工作的介入，可以加快推動社區“去行政化”改革，調動居民參與的熱情，提高了社區服務的組織化和專業化程度，形成以居民需求為基本服務導向，提高服務管理的針對性和有效性。

聚人、聚力、聚資源——翠竹園社區“多元共治模式”。雨花臺區翠竹園社區變管理主體之間的游離為融合，積極拓寬服務領域與組織方式，有效地把社會組織、業主委員會、物業公司作為社區治理的重要主體，在推動發揮作用上建機制、創特色。先后引進9個專業服務社會組織，培育了“翠竹園互助會”等43個社區社會組織，構建了居民參與自治的多樣化組織平臺，提高了社區居民的組織化程度，激發了參與社區自治意識。形成以社區黨組織為核心，居委會與業委會自治功能互通、行政管理與專業管理互聯、政務服務與社會服務互補、居民與居民互助的治理格局。由此可見，社會組織能夠最大限度地接近廣大群眾，整合公共利益，集結公共意愿，對成員的價值觀念和個人行為能夠產生導向、規范和約束作用，減少成員越軌行為的發生，從而推動社區真正實現自我管理、自我服務。

社社互動、矛盾聯調——瑞金新村社區“協商治理”創新。秦淮區瑞金新村所在社區居委會通過訂立自我管理制度，搭建餐飲協會、經營戶與社區居委會及居民交流互動平臺，形成社會組織與社區、協會成員與居民互動，店家和居民關系明顯融洽，矛盾明顯減少。社會組織能較好地將個體利益整合到有共同目標的組織中來，培養他們的合作精神，把分散的利益訴求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式反饋，利用規則對社會成員的利益關系實行有效調節、合理解決。由此可見，社會組織的發展及參與社區矛盾調處，能最大限度地減少矛盾的升級和擴大，引導利益訴求理性有序表達，維護社會的和諧穩定。

活化主體、共建共享——尖角營小區社會動員。玄武區尖角營小區所在社區培育了“四月天”社會組織進小區服務，用社會工作的方法動員組織小區內商戶、居民參與小區管理，自發建立了“陽光公益基金”，使小區的環境得到改善。隨著城市化進程加快，原有的社區空間結構正在逐步改變，不同群體因其經濟基礎、教育程度、職業、文化認同的差別，給社區自治、社會動員帶來挑戰。尖角營小區的經驗告訴我們，社區的融合與治理，必須提高居民的組織化程度，以共同利益為基礎，以合作精神為紐帶，通過共同參與，在共建共享中融合，實現自我管理、自我服務。

社會組織參與社區治理體現了以下幾個作用：改變政府大包大攬的情況，滿足了社區居民多樣化的服務需要;促進社區不同群體的融合，增強了社區的凝聚力和認同感;培育社區居民的參與意識，提升了社區的自治水平。從根本上講，是社區治理主體、治理內容和治理模式的創新。

三、社會組織協同社區治理中的普遍性問題及原因

推進社會組織參與社區治理，仍處于探索起步階段，還面臨諸多困難和問題。主要反映在四個方面：

社會組織發展質量不高。不少基層同志反映，培育發展社會組織沒有從實際需求出發，存在重數量、輕質量問題。從結構上看，備案的活動類社會組織占比超過60%，他們的主要功能是完成考核指標、開展自娛自樂活動，能直接為居民提供服務的社會組織僅占10%左右，而且服務項目僅僅局限于為老為小、助殘幫困等有政府支持的傳統領域。從功能上看，一些組織成立之初轟轟烈烈，參與的人員也很多，但由于沒有明確的目標設計和價值使命，內生動力不足，不能提供個性化、社會化的服務。一些居民反映，很多社區社會組織特別是退休在家的同志希望找些事做，參與社區管理與服務，但社區往往只是要他們配合完成工作、開展一些展示活動，沒有參與社區事務。從類型上看，矛盾調處、自我管理等自治類的社會組織稀缺，能承接并愿意承接公共環境衛生、矛盾調處僅占調查對象的16%、18%，社區的所有事務都必須依靠政府的推動解決，連社區環境衛生、車輛停放、亂貼小廣告等都要靠政府去管理，導致社區治理的成本直線上升。

社會化專業化程度低。從調查情況看，社會組織普遍對政府的依附性、依賴性強。主體性不強：大多數備案的社會組織是在部門、街道、社區主導下成立的，對社會組織的服務管理偏重于行政干預，帶有濃厚的行政色彩，74%的社會組織運行和活動經費來自部門、街道和社區，社會組織只能在出資方的支配下開展活動，獨立性不強。專業化水平低：社會工作者隊伍整體素質的高低，直接影響到協同治理的水平和質量。絕大多數社會組織開展活動需要各級組織的推動，并按照行政要求介入社區，缺乏社會工作的手段和動能，不能適應當前社區治理的發展需要。自我造血能力弱：調查顯示，目前全市社會組織籌資渠道單一，能獲得企業支持、向社會募集資源、具有自主盈利的社會組織僅有8%、13%和9%，社會力量、企業參與在地公益服務的意愿不高，一些依賴公益創投開展服務項目的社會組織，只能在公益創投合同期內開展服務，不能真正成為協同主體。

社會組織參與的空間小。調查顯示，分別有56%、50%和55%的社會組織希望在政策、資金、人才方面給予支持，而對政府轉移職能、讓渡空間的呼聲相對更高。政府職能轉變不到位。大量的服務資源分散在各職能部門，本應以社會化的方式為群眾提供的服務，仍由政府各職能部門直接運作、大包大攬，不僅壓縮了社會組織承接服務、協同治理的空間，而且群眾并不滿意。盡管近幾年購買公共服務投入不斷加大，但與兄弟城市比，投入少、規模小，社會組織是“巧婦難為無米之炊”。公平競爭環境沒有形成。對承接公共服務的社會組織資質缺乏統一、合理、有操作性的評價標準和工作平臺，購買什么、向誰購買、怎樣購買、如何評估，由主管部門說了算，管理比較粗放，服務項目投入隨意化、碎片化，產生新的服務不均衡。操作過程中，條塊分割、多頭管理、權責不清，社會組織參與的機會不均等，效益難于最大化。與群眾的需求對接不夠。社會組織協同參與的動力是居民需求，但公共資源主要集中在市、區兩級工作部門，服務項目由部門單向主導，與社區居民的真實需求匹配度低，執行過程中傾向于要社會組織按照政府部門的要求做事，難于調動社會和居民參與的熱情。

組織推動機制還不完善。目前，社會組織日常服務管理仍分散在職能部門、主管單位和區街，政策上條塊分割、各自為政，缺乏整體規劃、統籌協調，沒有形成與現代社會組織體制相適應的服務管理體系，面對數量不斷增加、類型日益多樣化的社會組織，不僅管理力量、管理手段難以適應，而且難以有效組織社會組織參與社區治理。黨建工作有待加強。以行業管理為依托同步推進黨建工作，是南京社會組織黨建工作的特色。目前，全市社會組織黨組織分散在民政局、機關工委、經信委等職能部門，而社會組織登記管理條例沒有黨建工作的要求與規范，協助檢查督促社會組織黨建工作，依法行政的依據不足。依托“單位”體制以行政化方式、借助行政資源開展黨建工作，對于組織和資源相對獨立的社會組織來說，體制不順、人才缺乏、工作效果不佳，難以引導社會組織參與社區治理。居民群眾的參與積極性低，調查訪問顯示，大量的社區社會組織以老年人為主體，參與的主要是自己喜愛的文體類組織，中青年參與少、參與公益性組織積極性低，社區協同治理的氛圍不濃。

四、充分發揮社會組織協同作用的對策建議

改革社會組織服務管理體制。社會組織分布面廣、差異性大、種類繁多、數量浩大，光靠單一主體根本無法管理到位，急需通過再組織保證“放管有序”，發揮社會組織的整體功能。改進社會組織培育模式。以民生需求為導向，重點培育公益性、服務性、自治性社區社會組織，促進社區發展;優化服務培育體系，對各級社會組織孵化機構和平臺進行整合、優化和功能再造，市、區平臺以資源對接、能力建設、人才培養為主，街道和社區以孵化發展、項目策劃為主，減少重復建設;改革考核評價方法，不單純考評發展社會組織數量，注重考評社會組織服務項目、群眾參與率等，確立服務為本的發展目標。構建樞紐型服務管理體制。按照政社分開、管辦分離的原則，學習借鑒北京、上海和廣東的經驗，構建“統一登記、分級負責、分類服務、以社管社”的樞紐型服務管理體制，服務、集聚、引領社會組織。按照“屬人”、“屬業”的方式，以工青婦等人民團體為主體，通過委托、授權等，對一個領域的社會組織實施服務管理。按照“屬地”的方式，建立區、街社會組織聯合會等樞紐型組織，形成以區樞紐型組織為主體、街道樞紐型組織為主干、工青婦類樞紐型組織為補充的“1+X+N”服務管理模式，聚合社會組織有序接受政府和社會的資助，形成社會力量的動員整合平臺、社會組織黨建工作的推進平臺，推動社會組織有序參與協同社區治理。

建立健全向社會組織購買服務制度。讓渡空間、提供資源，是社會組織協同參與社區治理必要的前提和條件，要以制度安排推動政府公共服務提供從“操作者”向“掌舵人”轉變。盡快出臺政府職能轉移目錄。加強綜合改革的頂層設計，列出向社會轉移職能和購買服務清單，編制年度購買服務目錄，明確哪些職能和服務應交由社會組織承擔和提供，推動職能部門“壯士斷腕”、簡政放權，使資源下沉與工作重心下移、事權下放同步。完善政府購買服務機制。向社會組織購買服務，目的在于提高公共投入的使用效率，吸納社會資源參與。從現行的公共財力支出結構看，購買公共服務的資金仍然偏少，要把政府購買社會服務支出占公共服務支出的比例作為約束性指標，進一步明確市、區、街購買公共服務的責任和資金分擔比例，建立穩定的資金保障機制。改革公共資金投放方式。厘清基本公共服務和非基本公共服務，有序、適度擴大非基本公共服務投入，并把購買服務產品的決定權交給基層和社區居民，增強社區服務的計劃性、規范化。學習借鑒廣州、深圳經驗，建立街道社區服務保障金，由街道和社區根據居民需求，統籌安排、組織購買服務，提高服務產品的針對性、有效性。鼓勵社會組織自建“水窖”。政府是提供公共服務的主體，但不是唯一主體。南京作為博愛之都，有廣泛的社會公益基礎，要借助經濟發展的優勢，通過政府投入引導，發展基金會等支持型社會組織。放寬限制，允許街道和社區建立公益基金，向社會募集服務資源，為社會組織參與社區治理提供多元的資源。

健全社會組織協同治理的體制機制。無位置、無載體、無資源的“三無”狀況，是社會組織協同社區治理面臨的最大困難，必須從基層服務管理體制改革入手，為社會組織協同提供制度保證。完善社區治理結構。在社區治理體制設計上，實行“一核多元、居政分離”，取消在社區居委會下單獨設立的行政管理類組織機構，弱化社區居委會的行政管理服務職能，建立“2+N”組織體系（2：社區黨組織、社區居委會，N：社會組織、居民自治組織等），形成“黨組織領導、居委會自治、社會協同、居民參與”的社區治理格局，讓社會組織在社區治理中有位有為，改變社區黨組織、居委會唱獨角戲的狀況。創新社區工作機制。推行“社會工作介入、社區居民自治”的模式，引導社會組織領辦項目、參與協調、組織活動，發揮服務居民、凝聚群眾的作用。整合社區公共設施資源，取消下沉工作所設立的獨立辦公場地和專項工作展示區，為社會組織開展服務、組織活動提供空間。拓展協同參與空間。現行社區的服務管理，過多依賴行政資源及下沉的力量。在推進簡政放權中，統籌職能部門“服務下沉”和“工作進社區”，完善契約化和合作機制，推廣社區服務外包，將居民服務類事務交給社會組織承辦，調動社會組織協同社區治理的積極性，放大政府投入的效應，避免政府大包大攬、基層疲于奔命。

加強社會組織協同治理的氛圍營造。社區認同是社會組織發揮作用的基礎，要從推進基層社會治理現代化需要出發，積極營造協同治理的氛圍。樹立社區發展的理念。隨著社會結構的變化，社區建設已經進入一個全新的階段，單一主體“自拉自唱”，已難以駕馭多樣性的社區結構、滿足多元化的需求。推進社區治理體系和治理能力建設，首先必須更新觀念，真正把社會組織當作社區治理的平等主體，允許、支持、鼓勵社會組織參與到社區發展中來，形成協同治理的格局。營造公益創新創業氛圍。將支持大學生創業的配套政策引入公益創業領域，參照相關政策，給予社會組織創業人才和團隊相關政策扶持，在稅收、辦公用房、公共住房申請等方面給予一定的扶持和優惠，鼓勵和支持高層次人才在社會公益領域內創新創業。完善社會組織榮譽制度。以公益服務為重點，建立市、區社會組織評價表彰制度，定期評選表彰優秀社會組織、優秀公益項目、公益先鋒等先進典型，培育一批協同社區治理的品牌社會組織和服務項目，推動社會組織融入基層、協同治理，促進社會資源向公益匯集。

切實發揮黨建工作的引領作用。把握社會組織發展方向，發揮黨的政治領導作用，引領社會組織有序參與協同社區治理，是創建黨建工作先進市的新領域、新課題。健全社會組織黨建工作領導體制。單獨設立市、區委社會組織工委或賦予市、區社會建設工作機構統籌社會組織黨建工作職能，以加強黨的政治領導，密切黨與各行、各業和各界群眾的聯系為基本功能定位，整體規劃、統籌推進社會組織黨建工作，構建市委統一領導、組織部門牽頭抓總、專門機構具體負責的社會組織黨建工作領導體制，提高社會組織黨建工作的系統性、有效性，確保力量集成、彰顯特色。改進在社會組織建黨方式。按照分類分級管理原則，在“樞紐型”社會組織中建立黨的組織，負責同類社會組織黨建工作，以黨的組織建設引領帶動社會組織建設。完善街道大工委和社區大黨委體制，建立街道黨工委領導的社區黨建指導站，統籌轄區社會組織的黨建工作，專門負責社會組織黨的工作，保證黨的組織建設與黨的工作有效覆蓋。創新社會組織黨建工作方式。以創建服務型黨組織為載體，改進黨在社會組織中的工作。針對新社會組織具有群眾參與廣泛和自治性較強的特點，努力通過關心、參與、組織和幫助解決實際困難等途徑，使黨的工作滲透其中，鞏固和擴大黨的影響力。以服務群眾為主要任務，推動社會組織黨建工作與社區黨建、社區服務、社區發展聯動，引導社會組織規范有序地協同社區治理。

（作者系中共南京市委社建工委副書記）

責任編輯：黃 杰