論我國涉法涉訴信訪發生的原因及法治化路徑

郭玉川

(華北水利水電大學法學院，河南鄭州450046)

信訪是我國獨具特色的一項制度，被賦予了反映民意、化解糾紛、維護穩定等諸多功能［1］。隨著我國改革開放的逐步深入，各種利益關系發生了巨大變化，不同群體之間的利益訴求在一定程度上產生了矛盾和沖突，信訪工作也出現了新的變化，其中涉法涉訴信訪的數量大量增加，成為長期困擾我國法律實務部門和信訪機關的一大難題。各級相關部門雖然對這一問題的解決進行了多次改革，但效果有限，都不能從根本上解決這個社會問題。

一、涉法涉訴信訪概念的界定

對于涉法涉訴信訪概念的內涵和外延，司法實務界和理論界的認識有一個發展變化過程。2004年8月，全國人大在貴陽組織召開了信訪工作經驗交流會。這次會議指出，從信訪內容看，來信的34%、來訪的約75%屬涉法問題，涉法問題中的70%左右是不服設區的市一級司法機關處理結果的申訴。盡管之后“涉法信訪”“涉訴信訪”的說法開始被廣泛使用，但對其具體含義并沒有一個統一的解釋。隨后，中央政法委員會在2005年頒布的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第2條規定:“涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。”對于這一規定，學界也產生了不同的觀點，爭議的焦點是關于“涉法信訪”和“涉訴信訪”的關系問題。一種觀點認為，涉訴信訪包含于涉法信訪之中［2］。涉法信訪指的是當事人以來信或來訪的形式向公檢法等機關反映有關法律問題并請求加以解決的行為。而涉訴信訪指的是當事人對應當由人民法院處理，或者已經由法院受理的案件提出申訴、再審申請，或者對法院審理案件有關的事項提出要求，依法應由人民法院予以處理的行為。第二種觀點認為，涉法信訪有廣義、狹義之分。廣義的涉法信訪包含涉訴信訪，其外延比涉訴信訪大。狹義的涉法信訪指的是有關當事人及其利害關系人對法院的判決結果不滿意，但其并不按照法律規定的程序尋求救濟，卻采取信訪的方式向有關機構或領導人反映問題，以求通過上級部門或領導同志向下施加壓力，達到解決問題的目的。從這個意義上看，狹義的涉法信訪和涉訴信訪基本是一致的［3］。

筆者認為，涉法信訪是當事人針對法律問題而向人大、公、檢、法、司等部門反映，要求予以處理的行為。具體包括:認為已經進入訴訟程序的案件處理不公，或根本不應進入訴訟程序;對未進入訴訟程序的案件要求司法機關予以受理并作出公正的處理。因此，涉法信訪的外延和涉訴信訪并無二致。涉法涉訴信訪有以下幾個特征。

第一，涉法涉訴信訪的主體為信訪人和被信訪人。信訪人包括兩種情況。首先，有關訴訟案件的當事人，包括已經被司法機關處理進入訴訟程序的當事人和應當進入訴訟程序的當事人，可以成為涉法涉訴信訪的信訪人;其次，當事人的近親屬也可以成為涉法涉訴信訪人，如當事人已經被關押的案件中，具體進行信訪的都是當事人的近親屬。關于被信訪人，一些學者認為只能是人民法院。對此筆者不能茍同。雖然涉法涉訴信訪案件的最終處理大都要交由法院進行，但這并非全部情況。如一些案件中當事人被公安機關作為犯罪處理后，其家屬信訪后案件被撤銷。這種情況下案件雖然進入到了訴訟程序，但并未進入審判程序，不需要法院進行處理。而且，即使信訪人是針對進入審判程序的案件進行信訪，其信訪的對象完全可能是人大、檢察院等其他機關。

第二，涉法涉訴信訪的客體是涉訴案件。包括應該進入訴訟程序的案件、已經進入訴訟程序的案件和訴訟程序已經結束的案件。從實踐情況看，應當進入訴訟程序但因各種原因司法機關未立案，以及法院判決已經生效但當事人不服的案件居多。

第三，涉法涉訴信訪的內容既包括要求對已生效判決進行再審，也包括要求對未被司法機關立案的案件立案，也有一些正在訴訟過程中的當事人為取得對自己有利的結果而實施信訪行為。

第四，涉法涉訴信訪的方式多種多樣。有的采用書信、電話、電子郵件方式，有的采用走訪方式，也有一些人采取在相關政府部門網站發帖的方式。其中影響最大，存在問題最多的是走訪形式。

二、我國涉法涉訴信訪產生的原因

(一)急劇社會變革的影響

改革開放后，我國經濟發展取得了巨大的進步。隨著改革逐步進入到深水區，原有的利益格局被打破，各種深層次矛盾開始顯現并爆發。人民群眾對“分配不公”“官員腐敗“及環境、食品安全等問題心有不滿。當群眾的利益受到侵犯，心有怨氣的時候，應給群眾提供充分的訴求渠道，使他們的不滿情緒得到宣泄，正當利益得到保護［4］。但是，我國現有的群眾利益訴求機制和渠道并不多，而且由于存在的諸多原因，導致很多情況下群眾的合法訴求也得不到及時、合理的解決。在這種情況下，信訪就成為了群眾利益訴求的主渠道，承載了過多的責任和壓力。

(二)現行司法體制的影響

毋庸諱言，我國現行司法體制存在著較大的弊端，其中最突出的是法院和法官的獨立性不夠。首先，在法院內部，上下級法院之間的關系異化。按照《憲法》和《人民法院組織法》的規定，上下級法院之間的關系是審判監督的關系，上級法院通過審判監督糾正下級法院的錯誤判決。但在實際上，這種關系異化成了服從關系，上級法院對下級法院的司法審判活動有直接的控制力，特別是在重大疑難案件的審判活動中，下級法院在作出判決前必須征求上級法院的意見，使得下級法院的審判獨立性徹底喪失，也使上訴程序流于形式，產生了極大弊端［5］。其次，法官在審判活動中獨立性得不到保證。審理案件的法官直接參與了庭審的全過程，對于案件有直觀、真切的感受。只是基于這種直接的審理過程，法官才能做出正確的判斷，形成內心確信。但在現行體制下，合議庭和主審法官對案件并沒有決定權，他還要輕視庭長、院長，重大案件還要經過審判委員會的討論，造成了審、判分離的局面。這種情況一方面會導致錯誤判決的發生，同時也造成無人對錯誤判決負責的局面。第三，從和同級黨委、政府的關系看，法院的獨立性也無法保證。法院在干部任命上受制于同級黨委，經費上受制于同級政府，在同級黨委、政府對法院的審判活動干涉時，法院不得不聽從，導致法院審判活動的獨立性無法實現。

(三)司法工作人員自身的原因

作為一名合格的司法工作人員，應具有完備的法律知識和高尚的道德情操。但現實中一些工作人員卻和這些要求相距甚遠。由于歷史的原因，我國司法機關工作人員的構成復雜，一些不具備司法從業能力的人也被充實到司法機關隊伍中，致使司法機關工作人員良莠不齊。在處理一些疑難案件時，無法準確地認定事實，正確地適用法律，造成冤假錯案的發生［6］。更有甚者，一些司法工作人員知法犯法，貪贓枉法，大搞權錢交易，敗壞了司法機關的良好形象，損害了司法在人們心目中的權威和公信力。

(四)現有信訪工作機制的缺陷

由于我國現行信訪工作機制的缺陷，造成了信訪工作惡性循環的局面。其存在的突出問題包括:第一，信訪部門受理的案件內容過于寬泛。盡管現行《信訪條例》對群眾上訪的部門、級別、場所、上訪人數等進行了限制，但這些限制沒有相應的強制性措施來保障實施，實踐中上訪人受不到任何限制。第二，錯誤的信訪工作考評指標體系。各地普遍將信訪工作納入了績效考核體系之中，將每年當地上訪的數量作為考核政績的一項重要指標［7］。地方政府為了減少信訪、特別是越級信訪的數量，常常對上訪人員的訴求，即使是不合理的訴求盡量滿足。這對信訪人員，包括社會造成了這樣一個心理暗示，即不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決。當人們一些利益受到損害的時候，首先想到的不是拿起法律武器，尋求司法的救濟，而是通過非正常的信訪渠道，獲得更加快速的，對自己更有利的結果。

三、我國涉法涉訴信訪法治化構想

(一)涉法涉訴信訪法治化途徑:訴求的訴權化

1．涉法涉訴信訪訴求訴權化的前提:訴求類型化

按照涉法涉訴信訪的訴求在訴訟法上有沒有相應依據，可以分為有法律依據的訴求和無法律依據的訴求。有法律依據的訴求又可以分為兩類，一類是法律明確規定了當事人享有相應的訴訟權利，如申訴的權利。另一類是法律雖未賦予當事人相應權利，但根據法律的其他規定，這種權利是可以推導出來的，當事人享有相應權利是當然的。如法律雖未規定當事人有詢問案件進展情況的權利，但根據國家機關辦案公開的要求，顯然可以推導出當事人具有這項權利。

無法律依據的訴求也有兩種情況，一種是法律本應賦予當事人相應的權利，但由于法律規定的不足，沒有賦予當事人相應的權利。如當事人若對司法機關的立案行為有異議，是應當具有提出異議的救濟權利的，但按照現行法律的規定，當事人是沒有這種權利的，也無法從其他規定推導出這項權利。另一種是在法律上根本就不應該規定的權利。如有的當事人在被采取了逮捕等強制措施后，其家屬提出糾正的訴求，這種訴求就是不應得到支持的，因為強制措施如果適用錯誤，可以通過事后的救濟得以彌補，絕對不能在強制措施執行期間要求予以改變，這是保證司法機關辦案的需要。

2．涉法涉訴信訪訴求訴權化的實現

我國現有法律對一些訴求也賦予了相應的救濟權利，但這些權利實現的具體程序卻規定得比較模糊，往往使這些規定的權利無法真正實現。比如當事人不服人民法院的判決、裁定的話可以向人民檢察院提出申訴，但對于人民檢察院在受理申訴后應如何處理的程序卻沒有規定。這就使得當事人充分參與到隨后的案件處理的權利無法保障。因此，應將涉法涉訴信訪訴求的解決方式通過法律的方式予以明確，使其法定化、程序化。首先，可以考慮將現有的程序化的解決方式直接轉變為訴訟程序。根據目前對涉法涉訴信訪的處理情況看，上級信訪機關常常將有關信訪案件轉回原處理單位，由該單位的其他部門對該案件進行復核，利用同一單位不同部門間的相互監督來實現司法的公正。這一做法雖然也取得了一定成效，但弊端也不少。信訪人到上級部門信訪，常常正是因為對原處理單位不信任，現在又把該案轉回處理，心中難免有擔心和顧慮，如果新的處理結果和他所期望的不符，就會認為處理不公，導致再次上訪。而且，同一單位內部的監督在很多情況下確實存在監督不力、不到位的情況。因此，可以在制度設計上將信訪案件交由原處理單位的上級司法機關處理，具體來講，就是法院實行案件的三審終審制，來替代原有的審判監督程序和涉法涉訴信訪終結制度。檢察機關處理的信訪案件也可以比照處理，兩次復查之后就不再受理。

(二)建立涉法涉訴信訪時效制度

1．涉法涉訴信訪時效制度的概念

所謂涉法涉訴信訪時效，指的是在涉法涉訴信訪的啟動和處理過程中信訪人和信訪機構受到的各種各樣的時間限制，如果當事人違反了該時間限制即產生特定的法律后果的制度。涉法涉訴信訪時效制度具有以下特征:

第一，涉法涉訴信訪時效制度發生的時間是信訪啟動之時或在信訪案件處理過程中。啟動之時的時效處理的是信訪機關是否因超過一定期限而不予受理的問題;案件處理期間的時效是約束信訪機關的時間期限。

第二，涉法涉訴信訪時效制度的發生須經過法定的期限，即信訪人未能在法定的期限內向信訪機構申請救濟或者信訪機構受理案件后未能在法定的期限內處理終結。

第三，涉法涉訴信訪時效制度實現的后果是信訪人的請求權喪失或者信訪機構要承擔一定的法律責任［8］。

2．建立涉法涉訴信訪時效制度的具體措施

首先，在進行相關立法時要樹立科學的立法理念，既要注重對權力的約束和控制，又要注重效率;既要限制信訪人不正當的訴求，又要注意保護信訪人的權利。

其次，完善涉法涉訴信訪時效類型。目前我國現有信訪方面的法律法規也有一些時效方面的規定，如《信訪條例》對信訪機關受理信訪的期限就做出了相應規定，但缺少關于涉法涉訴信訪救濟時效的規定。這種狀況導致了很大的不良后果，導致很多當事人將已經超過行政復議時效、訴訟時效的案件訴諸于信訪。本來法律中規定這些時效的目的，就是節約司法資源，維護社會秩序的穩定。但當事人在司法機關不受理的情況下，又將這些案件反映到司法機關，使信訪機關不堪重負，也使社會關系長期處于不穩定的狀態。而且，信訪機關受理后如何處理也是一個難題，不處理信訪人不滿意，如果交給司法機關重新處理，有悖法律的規定，使法律喪失權威。因此，規定涉法涉訴信訪救濟時效制度十分重要。在具體規定時，應明確時效的期限、起算點及時效的中斷和延長問題。

第三，在涉法涉訴信訪處理時效制度中，增加信訪人參與糾紛解決的時效。任何人在受到處罰或不利的處分前都有陳述、申辯的權利，這是古老的自然公正原則最基本的要求。而且，如果信訪人不參與到糾紛的處理過程，則當處理結果不符合他的預期時，他就會天然地產生懷疑，認為糾紛的處理不公正。因此公開是保障結果公正、使當事人信服的前提。在實踐中，有的信訪人的訴求是合理的，也確實有一些信訪人的訴求是不正當的，不可能得到信訪機關的支持。因此，我們就有必要讓信訪人親自參與到糾紛的處理過程，讓他有機會進行申辯，并親身感知對方的理由和觀點，自己得出孰是孰非的結論。

(三)涉法涉訴信訪法治化的保障機制

在實現涉法涉訴信訪訴求訴權化的基礎上，必須同時在有關體制上進行完善，為涉法涉訴信訪法治化提供制度環境。

1．黨委、人大等應逐步減少對涉法涉訴類信訪的過問

黨委、人大對涉法涉訴信訪過度的過問和交辦是造成此類信訪愈演愈烈的原因之一。此種情況的存在使當事人把希望過多地寄托在法律以外的因素上，通過非法律手段來實現法律上的目的，其結果必然影響法律的權威，不利于法治環境的形成。因此，黨委、人大及其他機關應共同努力，把涉法涉訴信訪引導到訴訟渠道之中，對那些具有訴權依據的訴求告知當事人尋求訴訟渠道解決，不存在訴權依據的訴求以及司法終局之后又纏訪鬧訪的，堅決不予受理。

2．營造理性對待涉法涉訴信訪的社會氛圍

在涉法涉訴信訪發生時，社會對信訪群眾常常抱有一種同情的心理，從而形成一種強大的輿論壓力，使得受訪機關不得不在一定程度上迎合社會輿論，做出有悖法律精神的處理。這種情況的出現，固然有司法腐敗比較嚴重，司法公信力低的原因，但同時，也和政府和相關精英人士引導不足有關，我們必須用法治的理性來引導和重塑社會理性。首先，政府要從總體上進行布局，大力營造尊崇法律的制度環境。其次，司法機關應進一步落實中央關于司法體制改革的精神，提高案件判決、裁定的質量，提高司法公信力。第三，法律專業人士和媒體從業人員應理性看待涉法涉訴信訪，以專業的理性引導社會輿論的理性化。

［1］林喆．信訪制度的功能、屬性及其發展規律［J］．中央黨校學報，2009(1)．

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［6］章彥英．涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道［J］．法學論壇，2011(1)．

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［8］易虹．涉訴信訪制度困境與解決機制的整合［J］．江西社會科學，2010(2)．

［9］彭國全，薛永奎．涉法涉訴信訪時效制度研究［J］．公民與法，2011(12)．