大數(shù)據(jù)時代政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)研究

陳力鈞

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350000)

大數(shù)據(jù)作為一種互聯(lián)網(wǎng)時代具有革命性的技術(shù)模型，在世界各國的政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域都取得了可觀的效果。與此同時，大數(shù)據(jù)時代的到來也為我國政府現(xiàn)有的治理模式帶來了機遇與挑戰(zhàn)。政府治理過程中能否對大數(shù)據(jù)進行合理運用、挖掘數(shù)據(jù)的價值，以及發(fā)揮信息的作用，是當(dāng)前政府實現(xiàn)現(xiàn)代化治理的重要舉措。

一、大數(shù)據(jù)推動政府治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

對于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，歐美等發(fā)達國家已經(jīng)處于推廣應(yīng)用和持續(xù)建設(shè)的過程中。在大數(shù)據(jù)時代信息井噴式發(fā)展的形勢下，我國政府當(dāng)前治理模式也面臨著數(shù)據(jù)化、信息化的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。政府部門相比于其它部門而言有著更寬廣的職能范圍，對公共領(lǐng)域有著更加深遠的影響力，并且在數(shù)據(jù)占有和獲取方面有著天然的優(yōu)勢。因此，將大數(shù)據(jù)進行收集分析、歸納特征、提煉價值，并運用于政府的治理中能收獲更多的社會效益和經(jīng)濟價值。

(一)打造開放透明的政府

透明政府，指的是政府在管理過程中的信息公開，這是現(xiàn)代政府的一個重要特征。在我國，雖然信息公開的體系相對于發(fā)達國家還有待完善，但透明政府的構(gòu)建，民眾參與權(quán)與知情權(quán)的滿足一直以來都是我國現(xiàn)代民主政治的重要任務(wù)。人與政府的力量都是有限的，但是通過互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)聚合連接在一起可以創(chuàng)造出更多的可能性。在以大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性制度的社會中，人與人之間，人與組織之間，人與政府之間的行為信息將通過各式各樣的信息化技術(shù)呈現(xiàn)在公眾的視野下。在數(shù)據(jù)技術(shù)的推動下使信息不對稱得到了解決，政府主體和公民主體的行為方式也將產(chǎn)生關(guān)鍵性的改變，這必將推動政府主體與公民主體之間良性互動機制的構(gòu)建。因此，大數(shù)據(jù)時代下的政府治理必將是一個公開透明、信息共享、良性互動的治理。

(二)構(gòu)建多方協(xié)作的政府

在一個現(xiàn)代化的治理格局中，開放的政府治理不僅取決于政府主體單方面的公開透明，更重要的意義在于信息共享之后進一步發(fā)揮民間的智慧價值，調(diào)動公民主體的廣泛參與。大數(shù)據(jù)作為搜集、分析數(shù)據(jù)的技術(shù)手段，不僅有利于政府接收自下而上的信息形成龐大的數(shù)據(jù)資源，還有利于推動政府主動收集數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)進而掌握民情、社情，并從大量的信息數(shù)據(jù)中提取出有價值的信息，實現(xiàn)有效的治理。同時，政府的數(shù)據(jù)作為一種公共產(chǎn)品，通過開放政府的信息數(shù)據(jù)，也會吸引越來越多的對相關(guān)事務(wù)感興趣的各界人士關(guān)注并參與到政策的制定與實施中來。而且，廣泛的參與度，多角度的分析和審視將使更多的問題被發(fā)現(xiàn)、更多的細節(jié)被完善、更好的方案被制定。通過信息和數(shù)據(jù)的共享交流，進而激發(fā)公民主體的活力，正如涂子沛在《大數(shù)據(jù)》的題記中所說的:“一個真正的信息社會，首先是一個公民社會。”［1］(P101)在大數(shù)據(jù)的驅(qū)動下，一方面，意味著政府將以越來越以開放的姿態(tài)進行分享。另一方面，更多的社會主體將參與進來，更多的社會力量將被調(diào)動，反過來再次產(chǎn)生更加龐大的數(shù)據(jù)資源和信息價值。

(三)驅(qū)動科學(xué)決策的政府

美國著名統(tǒng)計學(xué)家、管理學(xué)家愛德華·戴明有一句流傳甚廣的名言:“我們相信上帝，除了上帝任何人都必須用數(shù)據(jù)來說話?！痹诿绹@樣一個宗教大國將數(shù)據(jù)的重要性上升到和上帝并駕齊驅(qū)的位置，反映了美國人對數(shù)據(jù)信息的無比推崇。隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用的快速發(fā)展，我國政府也將大數(shù)據(jù)列為重要的發(fā)展戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)的科學(xué)驅(qū)動性主要表現(xiàn)在三個方面:第一，大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的依靠個人思維判斷的決策方式不同，其以“基于實證的事實”來取代“意識形態(tài)的判斷”，很大程度上規(guī)避了決策過程中的主觀性，避免了由于個人經(jīng)驗主義所產(chǎn)生的錯誤;第二，大數(shù)據(jù)的主要特征不僅在于它的數(shù)據(jù)量大，更在于它的全面性和循數(shù)性，而且，其與社會調(diào)查的方法不同，不是通過抽取部分樣本來接近真實結(jié)果的可能性，而是直接獲取全面的數(shù)據(jù)樣本來得到事實的必然性，與傳統(tǒng)的方式相比大大降低了決策結(jié)果的不確定性;第三，經(jīng)典的“沃爾瑪?shù)钠【婆c尿布”“塔吉特預(yù)測少女懷孕”“智能電表”等案例，通過對大量數(shù)據(jù)的收集、整理、分析，以及通過云技術(shù)探尋數(shù)據(jù)間的相關(guān)性，相比于基于現(xiàn)有條件的因果關(guān)系來推演未來的思維方式，大數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析更能讓人發(fā)現(xiàn)事物之間難以察覺的關(guān)聯(lián)性，有利于發(fā)現(xiàn)新的方案，創(chuàng)造更大的科學(xué)決策價值。

(四)優(yōu)化數(shù)據(jù)監(jiān)管的政府

大數(shù)據(jù)對于政府治理另一個顛覆性的變革在于帶動政府監(jiān)管方式的創(chuàng)新。政府監(jiān)管的對象主要包括對市場秩序規(guī)范的監(jiān)管，對社會民情的監(jiān)管，以及對政府本身行為的監(jiān)管。對于市場的監(jiān)管，通過建立完善的信息化制度機制，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于市場、企業(yè)，打破了傳統(tǒng)的依靠人力的監(jiān)管方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃谛袨樘卣鲾?shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上更加具有針對性和準確性的監(jiān)管模式。對于社會主體，通過匯總民間的訴求信息，人口的流動信息，網(wǎng)絡(luò)的輿論和關(guān)注信息等方方面面的數(shù)據(jù)，進而為了解真實的社情民情，制定有效的政策指令，合理的資源分配提供更科學(xué)的指導(dǎo)。此外，大數(shù)據(jù)不僅推動了市場和社會現(xiàn)代化的監(jiān)管進程，而且，還促進了政府績效和行政效能的建設(shè)提升。通過對市場、社會、政府部門、事業(yè)單位所收集的數(shù)據(jù)來為政府部門行為表現(xiàn)的真實狀況提出更加科學(xué)客觀的考評方式。

二、大數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型期間政府的現(xiàn)實困境

大數(shù)據(jù)作為互聯(lián)網(wǎng)時代的新生事物，對現(xiàn)有治理模式有著積極的促進意義，也是我國政府走向現(xiàn)代化治理的重要機遇。但是，在大數(shù)據(jù)的浪潮下，政府也要面臨多方面的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出一定的不適應(yīng)性。

(一)數(shù)據(jù)治理理念并未完全轉(zhuǎn)變

大數(shù)據(jù)在各個領(lǐng)域都表現(xiàn)出強大的創(chuàng)造性，促進了行為的高效化和決策的科學(xué)化，但對于不同的主體而言，這種變革性的影響力是不一樣的。對于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)而言，有著更強的適應(yīng)性，例如，百度、騰訊等國內(nèi)知名互聯(lián)網(wǎng)公司在新技術(shù)的引導(dǎo)下能很快地適應(yīng)變革并且成為大數(shù)據(jù)時代的先驅(qū)者。相比于企業(yè)，政府雖然有著天然的優(yōu)勢和潛力，但是做出適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變相對遲緩，其中一個重要的原因在于思維理念轉(zhuǎn)變的遲滯性。一方面，對于數(shù)據(jù)的運用意識有待強化，缺乏用系統(tǒng)性、連續(xù)性的數(shù)據(jù)收集分析進而解決問題的思維意識;另一方面，雖然認識到大數(shù)據(jù)的變革性和創(chuàng)新性，但由于傳統(tǒng)體制、組織決策模式不適應(yīng)等原因沒有將大數(shù)據(jù)治理進一步推進。因此，傳統(tǒng)的思維理念阻礙了大數(shù)據(jù)在我國治理過程中的深入應(yīng)用。

(二)大數(shù)據(jù)技術(shù)條件不成熟

面對技術(shù)的飛速發(fā)展，我國政府對于信息化、數(shù)據(jù)化的建設(shè)還處于起步階段，更多的是圍繞大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)制度、基礎(chǔ)技術(shù)的底層建設(shè)，而頂層創(chuàng)造性應(yīng)用還有待完善。技術(shù)條件的不成熟主要表現(xiàn)為:一方面，對于信息資源系統(tǒng)性的整合關(guān)聯(lián)技術(shù)平臺和數(shù)據(jù)中心有待完善。在我國整體電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)中，各部委自身與各部委之間就存在著諸多的“信息孤島”［4］(P93)。信息的孤立阻礙了不同領(lǐng)域部門間的協(xié)作，不利于信息資源的聯(lián)系整合，嚴重制約了數(shù)據(jù)價值的進一步發(fā)揮;另一方面，如何在系統(tǒng)地收集和整理數(shù)據(jù)之后，進行有效地處理和模型分析，提煉其中的價值并且最終轉(zhuǎn)換為制定指令政策和決策方案的參考依據(jù)。這些都是政府在大數(shù)據(jù)治理的進程中必須思考和亟需解決的問題。

(三)大數(shù)據(jù)人才的短缺

因特爾中國研究院首席工程師吳甘沙曾說過:“大數(shù)據(jù)最關(guān)鍵的部分是數(shù)據(jù)分析和挖掘數(shù)據(jù)的價值，要獲得這些就需要大量的數(shù)據(jù)科學(xué)家。”大數(shù)據(jù)在我國政府中的應(yīng)用受到制約和阻礙的另一個重要原因在于人才的不足，特別是具備真正資質(zhì)的數(shù)據(jù)人才稀缺。數(shù)據(jù)創(chuàng)新人才短缺的現(xiàn)狀使得大數(shù)據(jù)在治理中應(yīng)用的研發(fā)和建設(shè)上進展緩慢，而數(shù)據(jù)人才是一種多元綜合型的人力資源，要求對數(shù)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、商業(yè)分析、自然語言等多領(lǐng)域?qū)W科知識的掌握，不僅要求對數(shù)據(jù)的理解歸納的描述性分析和復(fù)雜性運算處理，更要求基于大規(guī)模的數(shù)據(jù)做出預(yù)測性的價值提煉。真正能滿足大數(shù)據(jù)需求的人才不僅政府需要，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)同樣緊缺，而這類高端型人才的培養(yǎng)需要全社會的重視和系統(tǒng)性培養(yǎng)，更不是短時間內(nèi)可以完成的。

三、大數(shù)據(jù)時代政府的應(yīng)對策略

(一)轉(zhuǎn)變政府思維理念，推進數(shù)據(jù)治理建設(shè)

面對從傳統(tǒng)的管理走向現(xiàn)代化治理，從經(jīng)驗主義轉(zhuǎn)向更為科學(xué)的數(shù)據(jù)主義，首先應(yīng)加強政府部門和干部對大數(shù)據(jù)的觀念意識，認識到大數(shù)據(jù)治理方式的積極意義并將數(shù)據(jù)融入到治理的決策過程中，切實轉(zhuǎn)變觀念意識和決策思路。黨和政府需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理思維和決策習(xí)慣，自上而下樹立大數(shù)據(jù)治國意識，重視真實數(shù)據(jù)的收集，重視數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系，重視大數(shù)據(jù)在決策中的應(yīng)用，建立專門的基于大數(shù)據(jù)的決策機制，實施“數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策方法”，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)預(yù)測結(jié)果與政府決策輸出的有機銜接，提高科學(xué)決策能力［3］。將基于局部的、不完全信息資訊的經(jīng)驗主義判斷轉(zhuǎn)向覆蓋范圍廣、樣本信息全的大數(shù)據(jù)分析，通過發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值來解決實際問題，并且預(yù)測社會的需求和可能性問題，探索更加科學(xué)的治理方式。

(二)加強專業(yè)人才培養(yǎng)，支撐數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新

在應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代所面臨的人才短缺的問題上，要不斷強化對大數(shù)據(jù)重要性的理念認識，同時，還應(yīng)當(dāng)大力加強人才培養(yǎng)，建立完善的數(shù)據(jù)人才培育機制，為大數(shù)據(jù)在各個領(lǐng)域的應(yīng)用提供人力資源支持。合格的數(shù)據(jù)創(chuàng)新人才是一種綜合型人力資源，需要系統(tǒng)性和完整性的發(fā)展規(guī)劃和培養(yǎng)方式。目前，在我國的香港大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、北京航空航天大學(xué)等高校都相繼開設(shè)了相關(guān)數(shù)據(jù)科學(xué)的課程，以及碩士、博士學(xué)位，為數(shù)據(jù)人才的培育奠定了好的先行條件。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的投入，加強“校企合作”與“校政合作”，讓企業(yè)、政府、社會共同參與到數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的過程中，提供更多的學(xué)習(xí)實踐機會，打造更多的適應(yīng)實際需要的數(shù)據(jù)人才隊伍。

(三)完善信息基礎(chǔ)體系，促進數(shù)據(jù)資源整合

從我國的實踐進程來看，大數(shù)據(jù)在政府治理中的運用還處于初步建設(shè)階段，因此，完善基礎(chǔ)性的信息化建設(shè)仍是當(dāng)前數(shù)據(jù)化治理的重要環(huán)節(jié)。信息體系的基礎(chǔ)性建設(shè)主要包含了以下幾個層面:第一，健全大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)體系與信息技術(shù)的應(yīng)用規(guī)則。例如，對信息安全和個人隱私的危機問題進行合理地規(guī)范，完善公民用戶的信息保護機制等底層制度建設(shè)是大數(shù)據(jù)成熟推廣的根本保障;第二，加強信息資源的挖掘收集、流動關(guān)聯(lián)、信息體系之間的整合，消除“信息孤島”現(xiàn)象，實現(xiàn)縱向與橫向跨層級、跨部門的數(shù)據(jù)信息資源連接融合，從而為數(shù)據(jù)治理尋求更高效率、發(fā)揮更大的價值。第三，加強數(shù)據(jù)化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強化政府搜集獲取信息的能力。此外，還應(yīng)通過與優(yōu)質(zhì)的市場主體合作，建立以政府為中心的數(shù)據(jù)資源平臺，讓政府成為大數(shù)據(jù)時代里的核心網(wǎng)絡(luò)結(jié)點［4］。在我國，如騰訊、百度、阿里巴巴等飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)公司具備國內(nèi)頂尖的云技術(shù)和大數(shù)據(jù)運用能力，通過與尖端技術(shù)型企業(yè)的合作，進行不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)整合，共同開發(fā)和運用數(shù)據(jù)的價值，也是政府實現(xiàn)現(xiàn)代化協(xié)作治理的一條重要的創(chuàng)新路徑。

［1］涂子沛．大數(shù)據(jù)［M］．桂林:廣西師范大學(xué)出版社，2013．

［2］徐輝，元章．大數(shù)據(jù)時代［M］．北京:中國友誼出版公司，2014．

［3］唐皇鳳，陶建武．大數(shù)據(jù)時代的中國國家治理能力建設(shè)［J］．探索與爭鳴，2014(10)．

［4］王云．大數(shù)據(jù)背景下的政府治理能力提升［J］．經(jīng)營管理者，2014(11)．