探索實行官邸制的路徑分析

劉學民，林明哲

(鄭州大學公共管理學院，河南鄭州450001)

官邸制，是規定官員住房的一種制度。在國外，官邸制是一種相對比較成熟的制度，如美國的白宮、法國的愛麗舍宮、俄羅斯的克里姆林宮等都是世界范圍內赫赫有名的官邸。官邸制并非歐美國家獨創，我國在秦漢時期就形成了類似于“官邸制”的官員住房制度，此后，各朝各代大抵延續了這一做法，但在具體的政策實施中有所演變。

目前，在我國探索實行官邸制，既不能照搬照抄其他國家的官邸制，也不能生搬硬套我國古代的官邸制，而是要立足于我國基本國情，吸收、借鑒古今中外官邸制的經驗教訓，制定一套有中國特色的社會主義官邸制度。

一、探索實行官邸制的重要意義

第一，探索實行官邸制是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆三中全會報告指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化［1］。治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，而治理能力則是這一國家制度的執行能力。治理體系和治理能力是相輔相成的一個有機整體，是在動態中相互影響、相互促進的兩個方面。作為國家治理體系的一部分，官邸制的探索實行將進一步完善我國的治理體系，從而推進國家治理能力的現代化進程。

第二，探索實行官邸制是全面深化改革、完善制度反腐的題中之義。探索實行官邸制是黨中央全面深化改革，讓權力在陽光下運行的一個積極探索。一方面，官邸制從法律層面規范官員的住房制度，將有效地遏制集資建房、低價買房、超標分房、違規租售等直接性住房腐敗。另一方面，官邸制將倒逼官員住房信息的合理公開，進一步提升社會組織對官員腐敗的監督能力，讓間接性的住房腐敗無處藏身。

第三，探索實行官邸制是加強黨的建設、贏取民心的關鍵步驟。得民心者得天下，民心向背關乎著黨和國家的生死存亡。以形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風為代表的四風問題的出現，嚴重地損害了黨和國家在人民群眾心目中的形象，惡化了黨群、干群關系。官邸制遵從中央反四風精神是一種實質性的政策措施。探索實行官邸制，可以有效改善黨群、干群關系，是新時期加強黨的建設、贏取民心的重要一部分。

第四，官邸制是完善權力運行制約和監督機制的重要一環。探索實行官邸制，是黨中央強化權力運行制約和監督體系的重要舉措，是健全預防腐敗體系的一項制度保障。官邸制的探索實行，包含了以政府為主體的內部監督體系和以其他社會力量為主體的外部監督體系。首先，官邸制要求官員住房制度透明化、公開化，這本身就是加強政府內部權力制約的一種有效機制。其次，官邸制能有效動員政府、市場、社會組織和公民個人等全社會力量對官員住房制度進行外部監督。官邸制的探索實行，將使這些監督體系內外協作，形成一套有效的權力運行制約和監督機制。

二、探索實行官邸制的具體路徑

探索實行官邸制，必須從我國的實際情況出發，提出可供操作的具體路徑。

(一)明確適用范圍，確定建造標準

第一，明確官邸制的適用范圍。要確定官邸制的適用范圍，必須結合我國實際國情。適用范圍過小可能起不到預期的作用，適用范圍過大則會產生巨大的財政負擔。確立官邸制的適用范圍必須與官員的行政級別掛鉤，主要應參照國家尊嚴、工作性質、工作需要、利于廉潔等四大原則。

我國為官員提供的住房可分為官邸和公宅兩類，官邸為單門獨院，公宅為公寓樓。官邸適用范圍可分為三類:一是中共中央政治局常委、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長;二是省、直轄市、自治區的書記、省長(市長、自治區主席)、人大常委會主任、政協主席以及法院院長和檢察院檢察長;三是市、縣(含縣級市)兩級的書記、市長(縣長)、人大常委會主任、政協主席、法院院長和檢察院檢察長。其他主要官員實行公宅制，具體適用范圍為:一是除中共中央政治局常委以外的政治局委員、中央書記處書記、中央紀委副書記、國家副主席、國務院副總理、國務委員、全國人大常委會副委員長、全國政協副主席、中央軍委副主席、委員;二是省、直轄市、自治區的黨委常委、副省長(副市長、副主席)、人大常委會副主任、政協副主席;三是市、縣(含縣級市)兩級的黨委常委、副市(縣)長。其余公務員一律不再提供官邸或公宅，享受社會統一標準的住房公積金制度。

第二，明確官邸、公宅的建造及配給標準。明確官邸制的適用范圍后，就要根據官員級別確定官邸、公宅的建設面積及配給標準。結合各地實際，官邸應統一為兩層小樓，單門獨院，并帶適當面積的前庭;公宅為高層非復式公寓建筑。根據入住官員職務級別高低，官邸、公宅建設標準可設定為:國家級正職400平方米、國家級副職300平方米;省部級正職220平方米、省部級副職180平方米;廳局級正職140平方米、廳局級副職120平方米，縣處級正職90平方米、縣處級副職70平方米［2］。根據實際需要，中央政府可制定統一的標準，明確各級官員官邸、公宅的裝修及物品配給總額度，為其配備相應價位的桌、椅、柜、床、空調、冰箱等必需的生活用品。在官邸制的具體推進過程中，中央及各級地方政府也可根據實際情況對官邸、公宅的建造樣式及物品配給進行適當的調整，但不得超出既定的建設標準及總額。

(二)調查住房現狀，清理多占住房

調查分析官員住房現狀是官邸制實施的前提條件。對官邸制適用范圍內的官員，要對其公房占有狀況進行全面調查，調查內容應包括官員占有、擁有住房的套數，住房的建筑面積，公有住房市場價、市場租金等。在官員住房現狀調查完成之后，要對相關情況進行分析，之后根據既定的官邸、公宅建設標準，全面清理官員多占多購的公有住房。在實際操作中，可以設置一定的超標上浮面積。例如，對于擁有、占用一套公有住房的官員，在超標上浮面積之內的，應按公有住房市場價、市場租金補足超標面積應付款項;對于擁有、占用多套公有住房的，按規定保留一套住房，并及時清退多占多購的住房。

(三)籌措專項資金，落實官邸建設

為了保證官邸制的有效實施，必須籌措官邸建設專項資金。官邸制專項資金應列入財政預算，主要由中央及各級地方政府承擔。在官邸制建設試點階段，由中央政府籌措專項資金，保證試點地區官邸、公宅的建設或購買。而在全面推廣階段，中央政府要根據試點階段的具體成效，做好官邸建設的成本管控工作。官邸、公宅的具體來源應由各級地方部門結合本地實際，在充分考慮本地房地產市場的基礎上選擇房源?？梢允菍ΜF有可用公有住房的再利用，也可以通過招標等形式重新修建官邸，抑或是按照當地房價購買或者租賃合適的住房。各級財政部門要按照科學化、精細化管理的要求，加大監管力度，確保官邸制專項資金的安全、規范、高效使用。

(四)制定規章制度，保障有效實施

實行官邸制需要制定完備的使用規章制度，以確保官邸制的有效實施。官邸制的規章制度應明確官邸和公宅的適用范圍、建造標準、使用管理和所有權歸屬等問題。明確官邸、公宅的適用范圍，是制定此規章制度最基本、最重要、最核心的內容，它直接涉及到官邸制的實施范圍和管理力度，也是制定后續規章制度的基礎。建造標準是指官邸、公宅面積的確定，主要根據官員的職務級別以及實際需要而相應變化。官邸的使用標準，涉及官邸的具體操作使用:一要確定官邸和公宅的管理機構，建立專門的機構總體負責官邸的修建、維護等工作;二要確定任職搬入、卸任搬出的具體程序和時限;三要對官邸制的專項資金進行管理。官邸、公宅的所有權歸屬也要明確，所有官邸、公宅的所有權歸國家所有。

(五)選取政策試點，分層穩步推進

首先，要選取官邸制試點地區，分層穩步推進。試點地區的選擇要在兼顧東西部地區以及不同層級城市的基礎上，向經濟環境較好、社會風氣良好、地區房價穩定的城市適當傾斜。官邸制試點地區選擇以后，要及時跟進、搜集各類反饋信息，評價試點效果，總結經驗教訓，分析存在的問題并積極尋求解決方案。試點結束以后，要根據官邸制的試點效果，吸取經驗、總結教訓，然后在全國范圍內逐步推廣。

其次，要自下而上、由點及面地全面推廣。官邸制的探索實行是一項長遠工作，必須有計劃地在全國范圍內逐步推廣，不能冒進。自下而上是指官邸制的總體推進方向。雖然西方國家的官邸制主要限定在高層領導之間，但我國國情較為特殊，官邸制總體上可自下而上，從縣(市)一級開始，探索總結后，根據實施效果再逐級往上推行。由點及面是指官邸制的推進過程必須分步驟、分層次地展開。鑒于我國南北、東西地區之間發展的不平衡性，官邸制可自東向西、自南向北因地制宜地逐步推進。

三、探索實行官邸制過程中應注意的若干問題

一是要探索實行有中國特色的官邸制。官邸制的推進實施應時刻保持中國特色，如實踐特色、民族特色、時代特色等。首先，官邸制在實踐中產生、發展，應該具備實踐特色。其次，官邸制的探索實行可以將民族精神、傳統文化融入其中，可以為探索實行官邸制提供智力支持。最后，官邸制是時代的產物，應順應時代的潮流，具有鮮明的時代特色。

二是要全盤統籌，做好頂層設計。探索實行官邸制，就要結合我國具體國情，全盤統籌，做好頂層設計。一方面要在制度建設上全盤統籌、科學設計。要對官邸制實施的全部環節進行全面設計，針對可能或者容易出現問題的環節，進行科學、縝密的設計，不能漏掉、輕視某些環節。另一方面，要在時間規劃上著眼長遠、周密部署。探索實行官邸制是項長期工作，應在制定推進計劃的初期做好周密部署，穩扎穩打、步步為營，切忌操之過急。

三是要完善配套政策，切忌單兵突進。任何科學有效的制度都不是獨立存在的，都需要有相應的配套政策作為支撐，官邸制的探索實行同樣需要配套政策的全面跟進。具體來說，官邸制的配套政策主要包括官員住房監察制度、領導干部住房信息公開制度、不動產登記制度、官員卸任補償制度等內容。只有完善了配套政策，官邸制的實行才會又穩又快地推進。

［1］王紅俠．深刻領會十八屆三中全會精神．扎實推進國家治理體系與治理能力的現代化［J］．陜西社會主義學院學報，2014(2)．

［2］佚名．官邸制:中南海變短期“特供房”［J］．銷售與市場(商學院版)，2014(1)．