法治評估主體的模式探析

汪全勝

法治評估，也稱為法治的量化評估，“指的是在理論和實踐的結合意義上建立并運用來對一個國家、地區或者社會的法治狀況進行描述和評估的一系列相對比較客觀量化的標準”①侯學賓、姚建宗：《中國法治指數設計的思想維度》，載《法律科學》2013年第5期。。法治評估最早發生于上世紀六七十年代后美國及一些國際組織中，于本世紀初傳入中國。黨的十八屆三中全會與十八屆四中全會以后，法治中國建設成為全黨全國人民的共識，法治評估作為衡量法治狀況與水平的手段與方法將會得到進一步推廣與適用，我國一些地方嘗試建立法治評估制度。任何法治評估制度都有這樣一些結構要素如法治評估的主體、客體、標準、方法、程序等，完善的法治評估制度需要在其結構要素上進行科學設計。我國法治評估制度還處于探索過程中，我們需要反思現實的法治評估制度，同時借鑒國內外的實踐經驗，構建完善的法治評估的結構要素。本文擬對法治評估主體的模式進行探索與分析，意圖對我國法治評估主體的構建提供理論參考。

一、國外法治評估的興起與評估主體模式的建立

法治評估最早興起于上個世紀60年代的美國，在當時社會指標運動思潮的影響下，美國學者伊萬（W.M.Evan）在1968年建立了包含70項指標的法律指標體系用以評估一個國家或地區的法律與治理狀況。70年代斯坦福大學法學院三位教授梅里曼、克拉克與弗里德曼在美國國際開發署的支持下，針對法律制度建立了包括立法、行政、司法、私法行為、法律執行、法律教育和法律職業6個方面的指標體系，而且對每個方面都是從機構、工作人員、程序和消耗資源等進行更為具體指標的研究。②參見朱景文：《現代西方法社會學》，法律出版社 1994年版，第43～45頁。1979年，梅里曼、克拉克與弗里德曼等人出版了《大陸歐洲和拉丁美洲的法律與社會變化》一書③J.H.Merryman，D.S.Clark and L.M.Friedman，Law and Social Change in Mediterranean Europe and Latin America： A Handbook of Legal and Social Indicators for Comparative Study，Stanford Law School，1979.，開始嘗試用定量分析的方法對法律制度進行評估。

美國國際開發署為實施它的對外援助項目提供一個客觀評估標準，在上個世紀90年代建立了“民主與治理評估框架”，在這個框架中包括了6項指數，其中第1項指數就是“法治指數”，它的內容包括“通過支持憲法與法律的改革、促進和保護人權、司法改革以及公平行政來促進法治，它是正義與人權的基礎”④參見俞可平：《國家治理評估：中國與世界》，中央編譯出版社2009年版，第229頁。。1996年，世界銀行的丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）等三位學者提出，應當在整合來自國際政府組織和非政府組織的各種指標的基礎上，發展一套能夠有效評估世界各國治理狀況的綜合指數。⑤D.Kaufmann，A.Kraay and P.Zoido-Lobaton，Aggregating Governance Indicators ，World Bank Policy Research Working Paper No.2195，1-4 （ 1999 ）.自此世界銀行每年都推出年度 《全球治理指數報告》，法治指數是其6個一級指標中的一項，其考察的內容包括“衡量執行合同、警察、法院的質量，包括司法獨立和犯罪發生率”來考察一個國家或地區的法治狀況或水平。⑥參見錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評估及其中國應用》，載《中國社會科學》2012年第4期。不過，世界銀行推出的治理指數，“賦予商業組織的經濟需要以相對較高的權重，尤其注意跨國公司在世界各國進行投資與經營的外部環境問題，其經濟色彩顯得較為濃厚”，“成為世界銀行發展援助貸款的一種參考指標”⑦參見魯楠：《世界法治指數的緣起與流變》，載《環球法律評論》2014年第4期。。

影響最大也是適用范圍最廣的就是世界正義工程開發的“世界法治指數”評估了。世界正義工程（the World Justice Project）是2006年由美國律師協會聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織發起成立，2009年成為非營利組織。該組織受到美國蓋茨基金會等民間組織或個人的贊助，其目標與任務是促進世界各地的法治發展。⑧參見趙昕編譯：《可以量化的正義：衡量法治水平的十六項“法治指數”（上）》，載《人民法院報》2010年6月18日。該組織2008年推出一個測量6個國家的法治指數報告；2009～2010年推出了包含35個國家的法治指數報告；2011年推出了包含66個國家的法治指數報告；2012～2013年測量了包含97個國家的法治指數報告；2014年則將法治指數報告的范圍擴展到9個國家。⑨參見 WJP：The World Justice Project Rule of Law Index 2014，http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index，2014 年 12 月24日訪問。世界正義工程推出的世界各國的法治指數“產生了重大影響，有些國家根據這一評估推出相應的法治建設措施，也有些跨國公司參考這一評估來決定是否在某國投資”⑩參見孟濤：《WJP法治指數的評價體系與缺陷》，載《中國社會科學報》2014年7月23日。。也有學者認為，“由于各國專家和民眾的廣泛參與以及指標體系的普適性，世界法治指數的評估已引起世界各國學者和政府的重視，正在形成‘法治 GDP’的影響”?參見張保生、鄭飛：《世界法治指數對中國法治評估的借鑒意義》，載《法制與社會發展》2013年第6期。。因為世界法治指數推動，各國也都紛紛建立自己本國的法治指數，我國于本世紀初也開始引進法治指數，推進法治評估。

與法治指數評估制度同時建立的是法治評估的主體模式。法治評估的主體模式一般有三種類型的主體構成：第一，法治評估的決策主體，即作出法治評估決策的國家機關或組織；第二，法治評估的組織與實施主體，是指根據法治評估的決策，具體組織與實施法治評估的組織或個人；第三，法治評估的參與主體，即除法治決策、組織與實施主體以外，其他直接或間接參與法治評估的國家機關、組織或個人。各種不同類型的評估主體在評估過程中的任務與發揮的作用不同。通常情況下，第一種類型的主體與第二種類型的主體是合二為一的，或第二種類型的主體是第一種類型主體的組成機構或部門。就上述世界銀行與世界正義工程推出的法治指數評估來看，決策、發起、組織與實施主體都是這個組織本身或組織本身的機構與部門，如世界銀行的發起、組織與實施主體是以丹尼爾·考夫曼 （Daniel Kaufmann）等學者組成的評估委員會或小組，但參與的主體范圍較大，其實施評估的數據來源包括：“30多個不同組織提供的，圍繞治理指數設置的上百個個體變量的調查數據”，還包括“對公司和家庭的問卷調查，多種商業信息公司、非政府組織、多邊國際組織以及其他公共機構關于相關指標的主觀評估”?同注⑥。，注重了參與主體的廣泛性、全面性與代表性，從而使得世界銀行的法治指數評估成為世界各國衡量法治水平的一種參考。

從世界正義工程開展的世界法治指數評估的主體模式來看，發起、組織與實施的主體是世界正義工程這個組織，它屬于民間非政府組織，但參與的主體范圍也特別廣泛，有全球各領域的學者與實務人士，有法律專家，有民意調查機構，有社會公眾，有獨立第三方，有歐盟委員會聯合研究中心的計量經濟學與應用統計學小組等，就2014年，“全球10萬多個家庭和2400多個專家接受了問卷、電話或網絡等方式的調查問答”?同注⑩。。可以看出這是一個非常浩大的工程，同時也展示了它獲得數據的廣泛性與全面性，保證了它評估的相對客觀性，實現了世界正義工程推動法治指數評估的目的，即展示被考量國家的最新法治動態，為相關國家的法治改革提供參考，從而推動全球范圍內的法治發展。

應該說世界正義工程開展的法治指數評估仍存在一些質疑，比如有人認為，世界法治指數在數據的搜集上很難說都具有代表性，這影響了指數的準確度，如世界正義工程僅從目標國家的3個主要城市中進行抽樣調查，我們很難想象，僅從北京、上海和廣州三個超大城市選取1000名公眾，調查他們的意見就足以反映整個中國的法治面貌?同注⑦。。但是就從制度設計的評估主體模式來看，它的中立性增強了它的評估結果的可信性，也從而使得世界正義工程的評估結果普遍受到被評估國家的重視。

二、我國現行法治評估主體模式的探索

法治指數評估2005年在我國香港首先推出，2006年浙江余杭率先在國內開展法治指數評估。?有關余杭法治指數的具體內容可參見胡虎林：《法治指數量化評估的探索與思考——以杭州市余杭區為例》，載《法治研究》2012年第10期。與此同時，國內一些地方也開展了屬于“法治評估”的專項評估即立法后評估以及法治政府建設指標體系的評估，我們根據以上類型分別考察評估的主體模式。

（一）香港、余杭法治指數評估的主體模式

香港2005年開始引入法治指數，以總結理論界對于法治認識的7項條件作為法治指數評估設計的基礎，經過評估，在滿分100分、及格分為50分的情況下，香港法治指數得分為75分。我國余杭是2006年在建設法治余杭目標的指引下，建立法治余杭專家委員會，實施對余杭法治指數的評估，自2007年首次推出余杭法治指數評分以外，已連續開展了7年評估，自2007年至2013年法治指數評估得分分別是：71.6；71.84；72.12；72.48；72.56；73.66；71.85。香港與余杭共同的方面都是進行綜合法治指數的評估，即針對一個地方的普遍法治狀況及水平所進行的評估，但它們的評估主體模式有一些差異，如下表一：

從香港與余杭法治指數評估的主體模式比較可以看出來，兩者最重要的區別在于是發起與組織主體，香港的發起與組織主體是非營利組織，而余杭則是地方黨委發起的。雖然在參與主體的人員來源上差不多，但在不同類型人員的評估結果占整個評估結果的權重上有一些差異。

表一 香港與余杭法治指數評估主體模式的比較

（二）我國立法后評估的主體模式

立法后評估，又稱“立法回頭看”，“法律跟蹤問效評估”，是我國本世紀初以來在一些地方興起的，針對法律法規在實踐中的實施效果進行分析評估，發現法律法規在實施中存在的問題，從而得到科學客觀的信息，以便及時修改完善法律制度的一種制度。?參見汪全勝：《立法后評估的概念闡釋》，載《重慶工學院學報》2008年第6期。近些年來，立法后評估在我國迅速開展并出臺了一系列的相關政策法規，從其制度設計目的來看，主要是從立法的實施效果看立法的制定質量問題，屬于法治評估中的專項評估，是專門對立法質量所作的評估，現實的立法后評估實踐中的主體模式如下表二：

表二 我國立法后評估主體模式的比較

2005-2006年 《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》 上海市人民代表大會福州市人民代表大會常務委員會 福州市人大常委會法工委各縣（市）區人大常委會、政府有關部門、人大代表、政協委員、村（居）委會主任、有線電視用戶、社會公眾等省民政廳、各地民政部門、縣（市、區）人大常委會、社會公眾2006年 《福州市廣播電視設施建設與管理若干規定》2006年 《浙江省殯葬管理條例》 浙江省人民代表大會常務委員會浙江省人大法制委員會、浙江省人大常委會法制工作委員會、浙江省國土資源廳國務院法制辦政法司、勞動保障部法制司、勞動科學研究所2006年 《勞動保障監察條例》 國務院特種設備生產單位、使用單位、安全監察與檢驗檢測人員、社會公眾等國務院法制辦工交司、國家質檢總局法規司、特種設備安全監察局勞動保障監察機構、勞動保障監察員、勞動保障法學專家、主管部門、員工代表、工會工作者2007年 《黑龍江省草原條例》 黑龍江省人民代表大會常務委員會 黑龍江省畜牧局 基層政府、各部門領導、行政執法人員、行政相對人、社會各界管理辦法》 黑龍江省人民政府 黑龍江省建設廳 基層政府、各部門領導、行政執法人員、行政相對人、社會各界2007年 《黑龍江省建設工程安全生產2008年 《杭州市實施〈中華人民共和國動物防疫法〉辦法》 杭州市人民政府 杭州市農業局 基層政府、各部門領導、行政執法人員、行政相對人、社會公眾上海市人大法制委、上海市人大常委會法工委、市人大有關專門委員會上海市城市規劃管理局、上海市房屋土地資源管理局、上海市文物管理委員會、區人大常委會、社會公眾等2006年 《特種設備安全監察條例》 國務院

從表二可以看出，立法后評估的組織與實施主體一般是立法機關的組成機構或部門，或者是某一法律法規的主管部門，如立法機關的組織部門與法律法規的主管部門組成的聯合評估機構。立法后評估的參與主體有共同特點，就是主體的范圍比較廣泛，如立法的利益相關人、社會公眾都會參與其中。

（三）我國法治政府建設指標體系評估的主體模式

2004年國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”后，一些地方開始陸續嘗試建立法治政府的指標體系，以對法治政府建設進行量化評估，從性質上看，法治政府建設指標體系相對于香港、余杭的法治指數評估來看，屬于評估對象或范圍特定性的評估，是專項評估，僅是針對政府依法行政所進行的評估。我國近些年來開展的法治政府建設指標體系的評估主體模式有一些特點，參見表三：

從表三可以看出，有的地方實施法治政府建設指標體系評估由政府及其各部門自評為主，有的地方統一由市政府部門如法制辦組織實施評估，各地方法治政府評估也都注重公眾評估，但公眾評估所占權重較小，以政府部門的自評以及上級政府部門對下級政府部門的評估為主。

表三 我國法治政府建設指標體系評估的主體模式

三、法治評估主體模式的功能及價值傾向

從上文考察我們知道，不論是國外的法治指數評估還是國內的綜合法治指數評估或是專項法治指數評估，從評估主體的結構來看，都有其基本的構成，即由發起、組織與實施的評估主體以及評估的參與主體構成。各種不同類型的評估主體在評估過程中發揮不同的作用。

發起與組織評估的主體在法治評估中的作用在于：第一，設立評估的目標與目的。如世界銀行推出的法治指數主要在于為世界銀行的援助貨款提供參考。世界正義工程法治評估的目的在于：“展示被調查國家法治成效的最新狀態，為相關國家法治的改革者提供參考，推動全球范圍內的法治發展。”?同注⑩。香港法治指數的評估，“根本目的應是為了進一步發展法治及改善政府管治。法治評估應能探究出現行的法律體制在哪些方面存有不足，并能夠為法律體制的發展完善提供指引，追求更高水平的法治”?參見戴耀廷：《法治評估的理論與應用》，載《光明日報》2013年4月9日。。我國進行的法治評估主要目的在于推進法治建設，發現法治建設過程存在的問題，以確立下一步法治建設的方向。第二，提供財政資助。法治指數的評估是一個耗資巨大的工程，沒有一定的人財物投入，它是無法進行的。如世界正義工程的法治指數評估，測量國家的規模越來越大，單就2014年，“測量國家擴大到99個，全球10萬多個家庭和2400多個專家接受了問卷、電話或網絡等方式的調查問答”?同注⑩。。不僅如此，各國語言的翻譯、問卷調查的設計、邀請民意機構開展的公眾調查、數據的整理與分析、計量經濟學與應用統計學小組開展的統計工作、專家學者觀點的征集等，這些工作離不開強大財力的支持。同樣我們可以看出，很多地方開展的法治評估，都是成本耗費很大的工程。發起與組織評估的主體需要考慮這個問題并將其納入預算范圍內。第三，成立或指定評估實施主體。世界銀行、世界正義工程都推出由自己機構的成員構成的評估實施小組，對整個評估過程進行控制并保證評估按照預期計劃進行。評估實施主體一般多為各領域的專家特別是法學專家等組成的評估委員會或評審小組，如世界銀行成立的以丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）為首的學者與專家構成的評審小組；世界正義工程也是整合了100多個國家17個學科的學者、律師、社區領導人等建立的評估委員會或小組作為評估的實施主體；?同注?。我國香港法治評估的實施主體也是由學者、專家組成的研究計劃小組。

實施評估的主體在法治評估過程中的作用在于：第一，確立評估的指標體系。評估的指標體系是評估過程中堅持的評估標準。實施主體在開展評估之前首先確立評估指標體系。世界銀行推出的全球治理指數主要包括一級指標6項，其中第5項指標是“法治”也就是法治指數，通過以下具體指標如“衡量執行合同、警察、法院的質量，包括司法獨立和犯罪發生率”來考察一個國家或地區的法治狀況或水平；世界正義工程推出的法治指數，是在明確法治四項原則?這四項原則就是：政府及其官員均受法律約束；法律應當明確、公開、穩定、公正，并保護包括人身和財產安全在內的各項基本權利；法律的頒布、管理和執行程序應公開、公平、高效；司法職業擔綱者應由德才兼備、獨立自主的法官、律師和司法人員組成，這些人員應數量充足、資源充沛并具有一定代表性。的基礎上設計了9個一級指標，48個二級指標以及更多的、更具體的三級指標；我國香港法治指數則是在明確法治的七項條件?這七項條件就是：法律的基本要求；依法的政府；禁止任意權力；法律面前人人平等；公正地施行法律；司法公義人人可及以及程序公義。的基礎上，對每一項條件設立更為具體指標進行評估，如法律的基本要求則又具體分為8項觀測指標，即“一般性；公布；穩定；確定；沒有追溯力；不可要求不可能的作為；不可賦予任意的權力；與一般社會價值相符”?參見戴耀廷：《香港的法治指數》，載《環球法律評論》2007年第6期。。我國余杭地區的法治指數概括為“149”三個數字?“1”是1個指數，即余杭法治指數 ，其特點是用1個指數來反映余杭的法治狀況。“4”是指區級、機關部門、鎮鄉（街道）、村（社區）4個評估層面；“9”是指人民群眾對黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規范性、監督工作、民主政治參與、社會治安9項滿意度調查指標。，并形成為 27 項主要任務、77 項評估內容的指標體系。?參見錢弘道：《余杭法治指數的實驗》，載《中國司法》2008年第9期。我國的立法后評估以及法治政府建設指標體系評估都是建立在一定指標體系之上的。第二，制定評估程序。評估程序是評估工作得以順利進行的基本保障，也是讓評估實施主體把握評估進程的依據。世界正義工程的法治評估分為8個工作步驟?世界正義工程法治指數評估的8個步驟是：第一，在征詢全球各位學者和實務人士建議的基礎上，提出一個由多個因子（factor）和子因子（sub-factor）構建的法治概念框架；第二，基于概念框架，制定1種公眾調查問卷和4種專家調查問卷，并相應翻譯成被調查國家的語言；第三，在每個國家確定300多位法律專家，對其隨機抽樣以回答專家問卷，同時由當地權威的民意調查機構進行公眾問卷調查；第四，調查機構對公眾進行調查試驗，之后正式開展調查；第五，將回答轉化為分值，在各個因子和子因子下計算均值得分，各個因子的權重均等；第六，與第三方提供的定性評估與定量評估材料進行比較，以辨別可能出現的偏差；第七，由歐盟委員會聯合研究中心的計量經濟學與應用統計學小組對得分進行靈敏度分析，以評判得分結果的統計信度；第八，與上一年度的得分進行比較，以評判該國的法治是否有所變化，最后根據數據形成報告和圖表。同注⑩。，每一個步驟需要開展的工作及其目標都加以明確。我國余杭法治指數的評估大致分為這樣一些步驟：數據的收集與整理；人民群眾的滿意度評估；內部組評估；外部組評估；專家組評估；評估結果計算并反饋等。第三，明晰評估方法。“科學的評估方法對于得出科學的評估結論有著至關重要的作用。”?汪全勝：《立法后評估研究》，人民出版社2012年版，第186頁。從已開展的法治評估來看，基本上采取定量與定性兩種評估方法，在指標設計上也注重主觀指標與客觀指標的結合。當然這是從大的方面來講，從實際操作過程看，還需要運用一定方法如問卷調查、專家座談、電話調查、網絡調查等。如香港法治評估就采用電話調查或其他方式從年滿18周歲的公民處收集數據；世界正義工程則聘請民意調查機構開展公眾滿意度調查等。實施評估的主體在評估過程中可能采用多元化的評估方法進行評估。

參與法治評估的主體在法治評估中的作用不可忽視：第一，參與主體的參與是評估實施主體獲得數據的來源。世界法治指數評估的數據：“全部來源于對普通公眾的民意測驗 （每個國家1000人，其中男女各占一半）和對各地專家（全球2000人）的問卷調查。其中，普通公眾的民意測驗采用一般人口調查方法（GPP），在每個國家選擇3個最大的城市，通過當地最佳民調公司運用1000個受訪者的概率樣本。問卷調查則由被評估國的民法和商法、刑事司法、勞動法和公共衛生領域的專家來完成。”?Agrast，M.，Botero，J.，Ponce，A.，WJP Rule of Law Index 2011.Washington，D.C.：The World Justice Project，p.15.余杭法治指數的評估是建立在對立法、司法、執法等各部門基礎數據資料收集的基礎上，“基礎數據資料是測定法治指數的重要參考和輔助性依據。與法治相關的數據收集是建立整個評估模型的‘前置程序’”?參見錢弘道：《2012年度余杭法治指數報告》，載《中國司法》2013年第 11期。。第二，參與主體的評估構成了評估結果的組成部分。在余杭的法治指數評估中，不同的評估參與主體在評估指標中所占的權重不同，公眾評估占評估結果的權重是35%；內部組評估與外部組評估各占評估結果權重的17.5%；專家組評估占評估結果權重的30%。我國開展的法治政府建設指標體系評估，對公眾評估結果都賦予一定的權重，但權重比不一樣，如廣東、江蘇省的法治政府建設指標體系評估，公眾評估占評估結果的20%；一些地方則沒有賦予公眾評估結果的權重，如常州。第三，參與主體的質與量是影響評估結果公信力的關鍵。正如有學者說，一個國家或地區的法治指數公信力，“不僅取決于那個指數是如何評估出來的，更取決于是由誰來主持評估的”?參見陳林林：《法治指數中的認真與戲謔》，載《浙江社會科學》2013年第6期。。參與主體的質與量要求參與主體有一定的代表性、全面性，否則評估結果就不具有可信性。有學者認為對世界正義工程推出的法治指數最多的批評就是：“世界法治指數在每個國家只調查三個最大城市，忽略了其他城市和農村的法治狀況，這種調查不足以反映一國法治的整體狀況，尤其是像中國這樣一個東西部差異較大的國家。”?同注?。

前面我們是從評估過程中不同評估主體所起的作用對評估主體的界分，但從已開展的評估情況來看，我們還可以從評估主體的地位將以上三種類型的主體簡要分為兩種類型即內部主體與外部主體。內部評估主體是指由政府機構或其部門開展評估活動的主體；外部評估主體則是由政府部門以外的其他主體如社會中介組織、社會公眾、專家學者等開展的評估。按此標準，我們可以看出，世界正義工程所推出的法治評估則是非營利組織開展的評估；我國香港的法治評估則是由香港社會服務聯會?香港社會服務聯會成立于1947年，是一個非政府組織機構，主要致力于香港社會福利的增長與發展，有系統地統籌與規劃社會各種福利服務。發起、組織并實施的，屬于外部評估；而我國余杭的發起與組織評估主體屬于內部評估主體。

內部評估主體與外部評估主體有著不同的價值取向。“所謂價值取向是指一定的主體以某種價值觀為指導，根據一定的價值標準，對價值目標進行價值選擇和價值決策的行為傾向”?包國憲、冉敏：《政府績效評價中不同主體的價值取向》，載《甘肅社會科學》2007年第1期。。內部評估主體在數據資料的收集方面、評估結果的應用方面等有其獨特的優勢，?同注?，第62頁。但它往往難以客觀地評估自己從而受到人們的質疑，“要求公共組織對自己的行為作出客觀公正的評價實非易事”，這是因為：“首先，評價意味著批評，對公共組織成員來說就是對他們能力的質疑，影響自己的聲譽，因而評價往往夸大成績，掩蓋失誤；其次，評價往往代表著某一組織的局部利益，這使得績效評價容易走向片面并帶有濃厚的主觀色彩；最后，績效評價是一項復雜而細致的工作，需要評價者掌握相關的理論知識，并熟悉專門的方法技術，而公共組織人員本身往往缺乏這方面的系統培訓。”?齊二石主編：《公共績效管理與方法》，天津大學出版社2007年版，第90頁。外部主體在地位上相對中立、評估結果相對客觀，但它也存在有效數據難以獲得、評估結果也難以獲得有效運用等缺陷，限制了其作用發揮。實際上各國在評估過程中也注意了內部評估主體與外部評估主體的結合，既能有效地獲得數據、使得評估結果能夠得到重視與運用，也要保證其評估的中立性與客觀性，增強評估結果的可信性與公信力。實際上不同類型的評估主體價值取向有一定的矛盾，但還是可以統合起來，協調各種不同類型評估主體的價值取向，為實施客觀、公正的評估服務。

四、我國現行法治評估主體模式的不足及優化設置

從前文考察我們得知，我國不論是開展的立法后評估還是法治政府建設指標體系評估，甚至是余杭的法治指數評估在主體模式上都存在這樣一些缺陷與不足。

第一，發起與組織評估的主體的內部性。我們知道，世界正義工程推出的法治指數評估是由非政府組織發起與組織評估的，我國香港也是如此，但綜觀我國內陸地區，余杭的法治指數發起與組織者是余杭區黨委；立法后評估的發起與組織者要么是立法機關的組成機構或部門要么是法的主管部門；法治政府建設指標體系的評估在我國目前也多為政府及其部門發起與組織的，具有典型的“內部性主體”特征，評估結果難以有公信力，頗受質疑，有學者認為政府主導法治指數評估難免有 “自說自話”的嫌疑?參見江德華：《謹防“法治指數”變為“自說自話”》，載《21世紀經濟報道》2008年4月8日。；有學者認為法治指數不能成為政府的敲門磚和遮羞布?參見杜福海：《法治指數不能成為政府的敲門磚和遮羞布》，載《法制日報》2008年7月6日。等。

第二，評估的實施主體難以保持中立。首先，雖然我國余杭成立的評審小組也是由國內著名的法學、經濟學等方面的專家組成，與香港法治指數的實施主體組成差不多，也符合國際上已有的慣例。但我國評估的實施主體在評估過程中難以保持中立性，它不可避免地成為政府實現某種目標的工具，從而功利主義色彩比較濃厚，“一方面，對作用定位的偏差必然對法治評估體系的設計產生影響；另一方面，因為同樣的原因而可能導致應承擔該作用的解決機制延遲或未能出臺”?參見周尚君、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數評估體系研究報告》，載《法學評論》2014年第2期。。其次，我國余杭的評估實施主體即評估小組自2006年探索開始至2014年基本上保持不變，一個方面雖然在評估技術、評估數據運用上更加嫻熟，但另一方面評估小組成員保持不變，可能會陷入慣性，思維與技術都有可能會陷入僵化，不利于保持評估結果的客觀性，應該說在確立同樣標準的情況下，成立其他評估組也能夠得到同樣或近似的結果，那么這樣的評估才具有客觀性、公正性。復次，我國余杭的評估小組成員構成中，法學專家居多，其他領域如社會學、經濟學等專家很少或沒有，與香港的研究計劃小組成員構成有較大差異。這在某種程度上對評估過程中遇到的問題難以從多學科的角度來考慮與解決，單純依據法學或某一學科的解決方法難免具有片面性。

第三，評估的參與主體的非周全性。首先，在我國的立法后評估以及法治政府評估實踐中，公眾的參與數量很少，一般多通過座談會、實地考察等方式來進行，而能進入評估過程中的公眾數量更少，不具有代表性。尤其是在法治政府評估過程中，我們發現基本上采取政府部門的內部評議為主，外部評議為輔的原則，進入法治政府評估過程的公眾數量非常少，不具有說服力。其次，公眾滿意度評估占比權重不高。在我國余杭的法治指數評估過程中，公眾的滿意度評估占35%，這個比例應該說比較合適，與國際上通行做法較為一致，但在我國立法后評估中，基本上沒有公眾評估的權重。在我國的法治政府評估中，一些地方沒有設立公眾評估的權重，一些地方設立最高20%的權重，如此，評估結果很難進行橫向比較。再次，專家參與程度不同。在香港、余杭的法治指數評估中，專家評估很重要。我國立法后評估實踐中，一些地方實施的立法后評估邀請一些專家如上海、北京、重慶的做法，但也有一些地方并沒有邀請專家參與。而在我國開展的法治政府的評估中，除了由社會組織主持的評估外，基本上沒有專家參與其中，既不能通過專家的專業知識對評估進行指導，也無法讓專家提出評估的改進意見，難以避免“既當運動員、又當裁判員”自說自話的評估嫌疑。

當然，我國評估主體還存在一些其他問題。如評估實施主體確立的指標體系難以統一與規范問題，從我國既有立法后評估指標體系、法治政府建設指標體系以及法治指數評估實踐來看，現在尚無法有統一、規范的體系建構。誠然國務院出臺《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》（討論稿）以及有關立法后評估的指導意見，意圖對已開始的法治評估指標體系進行規范，但是在實踐中各實施評估主體都確立有不同的標準，誠然，我們既要遵守統一的規范性也要有一定的地方特色性，但如果只注意特色性忽視統一性，各地方法治狀況與水平就很難比較；如果只注重統一性而忽視特色性，就無法準確測量一個地方的法治狀況及水平，如何協調這個矛盾也是需要解決的問題。還有作為評估實施主體的專家與作為評估參與主體的專家如何協調的問題，在余杭的法治指數評估中，這兩個方面的專家是重合的，這可能會影響評估的客觀與公正性。

針對以上我國法治評估主體模式在運行中存在的問題，我們提出一些優化設計的構想。

第一，建立獨立第三方的評估主體制度。為避免法治評估的“自說自話”，“自己評自己”的困境，我國應借鑒世界正義工程與香港的法治評估的做法，建立獨立第三方的評估主體，特別是讓獨立第三方作為法治評估的發起、組織主體。根據國外以及香港的經驗，筆者認為獨立第三方主要是非政府組織。獨立第三方地位中立，擁有足夠的評估人員與技術，能夠保證評估結果的客觀與公正。當然，在我國，“獨立第三方立法后評估主體在我國尚未形成，需要積極探索獨立第三方評估主體形成孕育的條件，建立鼓勵獨立第三方評估主體產生與形成的制度環境，同時也探索獨立第三方評估主體的評估模式”?汪全勝：《論構建我國獨立第三方立法后評估制度》，載《西北師范大學學報（社會科學版）》2009年第5期。。那么在當前如何進行評估呢？有學者提出的建議筆者認為有一定的可行性：“在我國當前的政治體制和權力架構中，人大是國家權力機關，人民代表大會是由人民選出的代表組成的，在很大程度上可以代表民意，對當地的法治狀態進行評估亦是其履行監督權的需要。如果由人民代表大會啟動并主導評估，然后發布具有法律意義的評估結果，將更具有代表性和公信力。”?參見金善達：《法治指數評估的制度建設路徑研究——基于系統論的分析視角》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2014年第5期。

第二，建立專家庫，選擇適格的法治評估的實施主體。以專家為主建立評估小組是國際組織、香港進行法治評估的特色，我國余杭也是如此，但一些地方如廣東、昆明建立以政府法制辦為主的評估小組，筆者認為不太合適，而應建立有各方面的專家參與的評估實施的主體。當然，法學專家還是主要的，但應盡可能吸收經濟學、統計學、社會學、管理學、數學、計量學等學科領域的專家，筆者認為，應建立一個專家庫，隨機抽選，組成合適的專家小組作為具體實施評估的機構。

第三，擴大公眾參與，規范公眾評估的權重。法治指數的評估，特別是對法治政府的評估，法治政府的實現，“最終必須得到人民群眾的認可和承認”，因此，社會公眾對法治狀況的評價，是法治指數（或法治建設指標體系）必不可少的、非常重要的組成部分。?參見陳柳裕：《法治政府建設指標體系的“袁氏模式”：樣態、異化及其反思》，載《浙江社會科學》2013年第12期。我國一些立法后評估以及法治政府建設指標體系中，缺少公眾法治狀況的評價內容。從世界正義工程與香港、余杭的做法看，都比較注重公眾的參與，并且賦予公眾評估一定的權重。我國余杭法治評估中對公眾評估的權利設置為35%；我國國務院出臺的《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》（討論稿）賦予公眾評估的權重為20%，一些地方政府的法治政府建設指標體系中也按照國務院的建議設置公眾評估的權重，但也存在一些地方沒有賦予公眾評估的權重，這顯然不太合適。在對法治狀況與法治水平的認識上，公眾有深切的感受，筆者認為可以在頂層設計上予以規范，比如綜合法治指數（如余杭）評估，公眾評估的權重占35%；專項法治指數評估（如法治政府建設指標體系評估），公眾評估的權重占20%。一方面要強化公眾參與法治的評估過程；另一方面要規范公眾參與評估的權重。

第四，建立委托民意測驗機構進行公眾法治狀況調查的制度。世界正義工程推出的法治指數評估，都會選擇一個國家的民意調查工作做得最好的民意調查機構開展本國的公眾法治狀況的認知調查。香港、余杭法治指數的評估主要是評估小組開展的電話調查、問卷調查或網絡調查活動。筆者認為，民意調查機構地位獨立，數據收集與整理技術比較齊全，調查經驗豐富，能夠對不同的調查數據設計不同的調查方式等，它能夠提供客觀、可信的調查數據與結論。我國已經有一些獨立民意調查機構如零點調查、廣州民意調查中心等，另外在各級政府的統計部門中，也設有調查機構，可以運用這樣的資源，提高調查的效率，同時提高調查數據與結果的公信力。

當然還有一些其他方面需要優化，如法治評估的實施主體可以設立適合本地方的評估指標體系，但也應遵守一般性的、規范性的指標設計。這個一般性的、規范性的指標設計就是頂層設計，如法治政府的建設指標可以依據國務院出臺《全面推進依法行政實施綱要》以及《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》（討論稿）來確立一般性的、規范性的法治政府的指標體系結構；地方綜合法治指數可以依據十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”新十六字方針出發構建指標體系結構。?參見劉武俊：《建議推出中國特色“法治指數”》，載《深圳特區報》2013年2月26日。還有如實行評估程序公開、評估結果公開，加強評估結果的正當運用等來對法治評估的實施主體進行優化設計與要求等。