河道非法采砂對公共安全的危害及對懲治辦法的思考

王 瑞 王志英

(1.水利部安全監督司，北京 100053;2.水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038)

河道非法采砂對公共安全的危害及對懲治辦法的思考

王 瑞1王志英2

(1.水利部安全監督司，北京 100053;2.水利部建設管理與質量安全中心，北京 100038)

河道非法采砂給河道、防洪、涉水工程，通航及水生態安全等涉及民生的公共安全造成嚴重威脅和危害。該現象比較普遍且難以遏制的主要原因是可以獲取暴利，且現行行政法規對其進行行政處罰的力度有限，而刑事處罰又難以實施。建議應通過追究其刑事責任來加大打擊力度，使河道非法采砂違法行為得到有效遏制。

非法采砂;危害;刑事責任;懲治

河湖水域是我國水資源的基本載體和重要的生態空間，具有防洪、排澇、灌溉、供水、航運、養殖和維護生態平衡等多種重要功能。河砂是河道河床的基本組成部分，是維持河道水沙平衡的重要物質條件，是保持河勢穩定的基本要素。《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)規定，國家實行河道采砂許可制度。《中華人民共和國河道管理條例》(以下簡稱《河道管理條例》)規定，在河道管理范圍內采砂必須報經河道主管機關批準。

近年來，隨著經濟社會的快速發展和工業化、城鎮化進程的不斷推進，建筑市場對河砂的需求量越來越大，在暴利的驅使下，河道非法采砂問題也顯得十分突出。濫采亂挖嚴重威脅著河勢穩定、防洪和通航安全，危及水工程和水生態安全，并且已經成為引發各種刑事治安案件、危害社會秩序的主要因素之一。

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主

義事業“五位一體”的總體布局，十八屆三中全會把水利放在生態文明建設的突出位置，將水資源管理、水環境保護、水生態修復等納入生態文明建設重要內容。然而，加強水生態文明建設戰略決策和最嚴格水資源管理制度的實施，尚缺乏《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)的有力保障。尤其是猖獗的河道非法采砂活動，對水生態文明建設及涉水公共安全造成了嚴重的危害，亟需通過追究其刑事責任，使猖獗的河道非法采砂行為得到有力遏制。

1 追究河道非法采砂行為刑事責任的必要性

1.1 河道非法采砂對涉水公共安全和社會穩定危害嚴重

保障防洪安全是《河道管理條例》的立法目的，但河道內的非法采砂濫采亂挖，嚴重威脅著防洪、通航、供水、水工程、水生態和人民群眾生命財產安全以及社會穩定。

1.1.1 非法采砂改變河勢，嚴重威脅防洪安全

河砂是保持河床穩定和水流動態平衡不可缺少的鋪蓋層和保護層，非法采砂會破壞河床結構和水流動態平衡，掏空防洪工程基礎，使堤防、壩體的控水能力嚴重下降。特別是近堤非法采砂，易引發滲水、管涌等險情，對防洪安全威脅極大，嚴重時可引起無法預料和控制的堤防坍塌、決堤等危險，足以危害不特定的多數人的生命、健康或者重大財產安全。

1.1.2 非法采砂破壞河道，嚴重影響水資源保護利用和民生安全

河湖水域是水資源的基本載體，河砂是“水盆”的重要基礎。非法采砂使河床千瘡百孔，有的還嚴重下切。隨意棄擲的尾料堆積如山，阻塞了河道，嚴重影響河道的供水、航運功能和漁業功能，嚴重破壞水資源的開發、利用和保護，人民群眾的生產、生活受到嚴重影響。

1.1.3 非法采砂破壞航道，嚴重威脅通航安全

我國內河水運資源豐富，水路運輸業的發展是我國國民經濟的重要支撐。然而，在河道內實施非法采砂的船舶大多為“三無”船舶，船上操作人員沒有經過專業培訓、安全意識差、法律意識淡漠，在航道中時常隨意穿梭往來，常在航道內和航道設施附近濫采亂挖，同時還造成大量的運砂船舶云集、占據航道，超載裝砂造成船舶斷裂、沉沒、人員落水溺亡的現象時有發生，給航道設置和通航安全造成極大危害。

1.1.4 非法采砂惡化水質，破壞水生態安全

河砂具有保護河道、儲蓄水源、過濾污染物、維護生態平衡的重要作用。非法采砂引起的廢棄物、污染物的隨意排放及擾動底泥的重金屬污染，使水污染幾率成倍增加，不僅危害飲水安全，也使動植物生存環境惡化，嚴重破壞河湖水域的水生態環境。

1.1.5 非法采砂涉黑涉惡，危害公共秩序和社會穩定

社會穩定既是重大的社會問題，也是重大的政治問題，不僅關系到人民群眾的安居樂業，而且關系到國家和社會的安定和發展。由于河道非法采砂存在暴利，往往滋生黑惡勢力參與其中，導致違法犯罪活動猖獗，嚴重危害社會治安。由于涉砂利益群體復雜，打架斗毆、暴力抗法等事件時有發生，社會影響惡劣，群眾反映極為強烈。

1.2 行政處罰難以遏制猖獗的河道非法采砂活動

近年來，各地對河道非法采砂始終保持高壓嚴打的態勢，依法查處了一些非法采砂違法案件。但是，依據現行水法律法規的有關規定，對河道非法采砂違法行為的罰款、沒收違法所得等行政處罰，與非法采砂的暴利相比差距太大，違法成本低、非法獲利高，靠行政處罰懲治和防犯非法采砂已經顯得力不從心，導致非法采砂屢禁不止，高發頻發的態勢難以得到根本扭轉，亟需強有力的刑事制裁手段介入。

2 追究河道非法采砂行為刑事責任的可行性

2.1 水法規的相關要求

《水法》規定:在水工程保護范圍內，從事影響水工程運行和危害水工程安全的……采石、取土等活動，構成犯罪的，依照刑法的有關規定追究刑事責任。

《河道管理條例》規定:未經批準或者不按照河道主管機關的規定在河道管理范圍內采砂……，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《長江河道采砂管理條例》規定:未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂、觸犯刑律的，依法追究刑事責任;未按照河道采砂許可證規定的要求采砂、觸犯刑

律的，依法追究刑事責任。

社會各界已經對將河道非法采砂等嚴重水事違法行為納入刑事制裁給予高度關注并形成強烈共識。

2.2 追究河道非法采砂刑事責任的呼聲愈來愈強

鑒于非法采砂造成的嚴重后果，國內很多地方都在呼吁利用刑事手段打擊非法采砂行為。2012年4月，由濟寧市檢察院提出、山東省多名全國人大代表聯名提交《關于修改我國“生態刑法條款”的議案》，提出將非法采砂罪單獨列出。近幾年來，在全國兩會期間，部分人大代表和政協委員連續提出有關提案和議案，建議對非法采砂違法行為給予刑事制裁，建立健全行政執法與刑事司法的有效銜接機制。

2.3 各地已對追究河道非法采砂刑事責任作出探索

各地在管理實踐中，已經有一些分別以其他危險方法危害公共安全罪、盜竊罪、故意毀壞財物罪、非法采礦罪等罪名，對河道非法采砂違法行為處以刑罰的案例。盡管存在追究河道非法采砂嚴重違法行為罪名不同的情況，但說明各地針對猖獗的河道非法采砂現象，已經在追究其嚴重違法行為刑事責任方面，著手進行了相關實踐和探索。

2.4 值得借鑒的有關立法實踐

據了解，有些國家和中國臺灣地區或將非法采砂直接規定為犯罪，或明確按照相關罪刑條文懲治非法采砂行為。如:西班牙水法規定，未經正式批準，擅自占用河道，或從河道內挖取石塊、卵石等，當違法行為有可能構成刑事犯罪時，主管部門應立即將此案移交審判機關;而中國臺灣地區水利法規定了在行水區內擅采砂石、堆置砂石，以及在距堤腳或堤防附屬建造物四周規定之距離內耕種或挖取泥砂磚石等物的禁止性事項，具有相應的有期徒刑和罰金等刑事制裁措施，可資借鑒。

3 追究河道非法采砂刑事責任制度設計方面的思考

3.1 應重點考量河道非法采砂對防洪等公共安全構成的威脅或危害

河道采砂不同于一般的采掘行為，河道非法采砂對河勢穩定、防洪、供水、通航、水生態等涉及民生的公共安全造成的危害，遠遠大于其對自然資源本身造成的損失，認定“河道非法采砂”犯罪行為的危害程度，應當重點考量非法采砂對河道、防洪、水工程、水生態等公共安全構成的威脅和造成的危害。此外，由于河道水流泥沙的自身特性，使非法采砂具有危害后果與危害行為的非同步性、危害后果相對于違法行為發生地的時空跨度性，以及危害結果顯露的漸進疊加性，這使得非法采砂犯罪行為與危害結果之間較之其他犯罪而言，缺乏一種明顯而緊密的聯系，因果關系的確定難度較大。但是，一旦出現危害性后果，將無法預料和控制，且足以危害不特定的多數人的生命、健康和重大公私財產安全。因此，為了避免刑法介入的時間過于滯后，防止出現重大的實害結果，在懲罰非法采砂犯罪時，不僅應懲罰“結果犯”，還應設計以“行為犯”為犯罪成立模式的刑法規范，只有這樣才能真正防患于未然，有效保護水工程，保障河道、防洪、水工程、水生態等公共安全。

3.2 應力斬河道非法采砂的上下游利益鏈

近年來，河道非法采砂愈演愈烈，并由過去的單打獨斗逐步演變為不法分子抱團結伙、相互協作的有組織的違法活動，而且形成了集采、運、儲、銷一條龍的分工合作模式。為了加大對非法采砂的打擊力度，應有效阻斷非法采砂作業的上下游環節，構建全方位打擊河道非法采砂犯罪行為的刑罰制裁機制。根據國務院《長江河道采砂管理條例》和國務院法制辦公室對水利部《關于請對＜長江河道采砂管理條例＞有關條款進行解釋的函》的復函，水利部《長江河道采砂管理條例實施辦法》以及湖北、江西、安徽、江蘇等省出臺的相關實施辦法，均規定“運砂船舶在長江采砂地點裝運非法采砂船舶偷采的河砂的，屬于與非法采砂船舶共同實施非法采砂行為，依照規定給予處罰”。該項制度的設立，對非法采砂嚴重違法行為刑罰制度設計也具有一定的參考和借鑒價值。

4 明確河道非法采砂刑事責任的建議

4.1 明確河道非法采砂的刑事責任

4.1.1 單獨設立河道非法采砂罪

為了徹底解決追究非法采砂刑事責任及法律適用

方面的問題，建議推動在《刑法》中單獨設立河道非法采砂罪。這將對河道非法采砂違法行為起到應有的威懾，從而有利于保障河道防洪安全、水工程安全和水生態安全。

4.1.2 出臺河道非法采砂適用相關罪名的立法或司法解釋

考慮到立法工作的程序、周期及難易程度，建議促成有關機構明確河道非法采砂違法行為，并追究其刑事責任適用相關罪名，出臺相關立法或司法解釋。

4.2 明確河道非法采砂的具體違法行為

a.違反水法規，未辦理采砂許可證擅自在河道管理范圍內采砂的。

b.未按照采砂許可證規定的要求采砂的。

c.明知是非法開采的河砂而運輸、存儲、銷售的。

4.3 明確河道非法采砂犯罪的不同情節

根據非法采砂的數量，對堤防、護岸、大壩、涵閘、水工程建筑物和防汛設施、交通、通信等設施構成危害的經濟損失數額，以及重復實施非法采砂的程度等情況，確定其情節嚴重和情節特別嚴重的情形。

4.4 明確河道非法采砂犯罪行為的危害和損失的鑒定

下列情形的有關鑒定意見應明確由省級以上水行政主管部門或者流域管理機構出具:

a.非法采砂影響河勢穩定，對防洪、通航、水工程、水生態環境造成危害的程度以及非法采砂數量。

b.非法采砂造成堤防、護岸、大壩、涵閘、水工程建筑物和防汛設施、水文監測和測量設施、河岸地質監測設施等損壞的價值。

［1］郭宇光，鄭連合，白燕．利用法律手段規范河道采砂問題［J］．水利科學與工程技術，2010(1)．

［2］高格．關于以其他危險方法危害公共安全的犯罪［J］．河北法學，1987(5)．

［3］高銘暄．刑法學［M］．北京:北京大學出版社，2000．

［4］王金生．關于遏制河道非法采砂行為的立法思考［J］．水利發展研究，2013(1)．

［5］王治．關于破解河道采砂管理難題的思考［J］．中國水利，2014(12)．

大凌河北票涼水河段河道綜合治理一期工程圖

3 結語

通過采用枯水流量的主河槽生態治理技術和科學的河道生態治理措施，并將其應用到涼水河工程上，能夠提高河道的自我修復能力，改善水質、美化環境、恢復和維護河道生態，使河流水質和水環境得到有效改善，成為水清、草綠、林茂的綠色通道，為人們提供一個水清、灘綠、景美的親水休閑娛樂場所。項目實施后，工程區原生態的景觀可促進并帶動北票市旅游業的發展，并為遼西地區生態治理修復河道提供已完工的示范工程案例。

參考文獻

［1］許士國，高永敏，劉盈斐．現代河道規劃與治理——建設人與自然相和諧的水邊環境［M］．北京:中國水利水電出版社，2006．

［2］董哲仁，孫東亞，等．生態水利工程原理與技術［M］．北京:中國水利水電出版社，2007．

Harm of river illegal sand excavation on public safety and thinking on punishment measures

WANG Rui1，WANG Zhiying2
(1．Ministry of Water Resources Security Supervision Department，Beijing 100053，China; 2．Ministry of Water Resources Construction Management and Quality Security Center，Beijing 100038，China)

River illegal sand excavation leads to serious threat and harm on public safety related to livelihood，such as river，flood control，water-related project，navigation and water ecological security，etc．The phenomenon is common and difficult to curb mainly because of huge profits．Existing administrative laws and regulations have limited administrative penalty force on it，and it is difficult to implement criminal punishment．It is recommended that control intensity should be increased through tracing criminal responsibility，so that river illegal sand excavation behavior can be effectively curbed．

illegal sand excavation;harm;criminal responsibility;punishment

TV85

A

1005-4774(2015)05-0040-04