職教集團治理與治理模式選擇

徐海峰

摘 要 “治理”是現(xiàn)代社會管理的有效方法，引入治理有助于理解職教集團的互動過程。職教集團治理屬于準公共事務(wù)管理范疇，可分為宏觀和微觀兩個層面，其架構(gòu)涉及政府、市場和職教集團三方面要素。結(jié)合江蘇省職業(yè)教育集團化辦學(xué)實踐的分析，提出應(yīng)著力構(gòu)建“利益均衡化”治理模式。

關(guān)鍵詞 職教集團；治理模式；治理路徑

中圖分類號 G719.21 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）31-0051-05

一、治理的涵義

現(xiàn)代社會管理中，治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)和準公共事務(wù)的管理。治理的主體是多元的，可以是政府等公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是兩者的合作[1]。治理發(fā)揮作用有賴于權(quán)威與利益交換兩個核心要素。治理的權(quán)威源自認同和共識，并通過參與和利益交換實現(xiàn)權(quán)利分享。

治理是現(xiàn)代社會管理的有效方法。治理的過程揭示，采用治理而不是統(tǒng)治或控制的方法，對于公共事務(wù)和準公共事務(wù)的管理更為有效。以“共同的目標(biāo)支持的活動”為基本語境，治理是一個上下互動的管理過程。在治理的架構(gòu)下，“可以不預(yù)先設(shè)定實際決策當(dāng)局，而是與能夠解決問題的組織合作，不管這個組織是合法的政府還是某個強有力的社會組織”[2]?；诠沧R和解決特定問題的目的，多中心治理、利益相關(guān)者治理被引入其中，并在宏觀層面建構(gòu)起政府、市場和社會相互聯(lián)系、相互影響的橫向框架和以此橫向連接為條件的公共選擇機制[3]。伴隨著問題解決的進程，參加集體行動的組織還要依靠其他組織，為達到目的必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于參與者的資源，也取決于游戲規(guī)則以及交換的環(huán)境。這意味著，同時在微觀層面，參與者最終將形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)。這一自組織網(wǎng)絡(luò)，通過共識的形成與目標(biāo)達成，確立在某一特定領(lǐng)域擁有權(quán)威地位；在一定的發(fā)展階段，通過與政府的合作、分擔(dān)政府的行政管理職責(zé)等，進一步強化所謂的權(quán)威關(guān)系。上下互動的治理過程表明，政府參與治理（互動的上邊界）、市場和準市場機制的引導(dǎo)（交換的環(huán)境和游戲規(guī)則）、自組織網(wǎng)絡(luò)中共識的形成與目標(biāo)達成是治理過程不可或缺的三個重要方面。

二、職教集團治理及其架構(gòu)

職教集團是職業(yè)教育集團化發(fā)展的一種組織形式，是職業(yè)教育實現(xiàn)辦學(xué)資源共享、提升人才培養(yǎng)質(zhì)量和提高服務(wù)社會能力的有效選擇。在這一目標(biāo)背景下，職教集團主要以一種建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的形式出現(xiàn)，即以發(fā)展校校合作、校企合作為基本內(nèi)涵，兼具包容性和開放性的一種自組織網(wǎng)絡(luò)（亦包含股份制職教集團）。該自組織網(wǎng)絡(luò)以職業(yè)教育人才培養(yǎng)為核心，以職業(yè)教育更好地服務(wù)社會為目的，通過互利合作，尋求共同發(fā)展。

（一）職教集團治理的性質(zhì)和社會關(guān)系構(gòu)建

鑒于職教集團的互動、合作是以職業(yè)教育人才培養(yǎng)為核心，活動內(nèi)容主要涉及準公共事務(wù)，可以認為，職教集團治理屬于準公共事務(wù)管理的范疇?；趯Α爸卫怼边^程的理解和職教集團治理性質(zhì)的認識，職教集團治理中社會關(guān)系的建構(gòu)可分為兩個層面。一是在宏觀層面建構(gòu)起政府、市場和社會相互聯(lián)系、相互影響的橫向框架和以此橫向連接為條件的公共選擇機制；二是微觀層面對職教集團自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。前者強調(diào)社會公共關(guān)系建構(gòu)，后者強調(diào)職教集團內(nèi)部的公共管理。

（二）職教集團治理的架構(gòu)

職教集團治理需要利益相關(guān)者共同參與，利益相關(guān)者依照合法性依據(jù)、權(quán)利依據(jù)、利益依據(jù)和責(zé)任依據(jù)[4] 參與職教集團治理，其架構(gòu)包括三方面要素：一是政府參與治理。職教集團治理的準公共性決定了政府要積極參與，并善于參與，以充分發(fā)揮政府作為立法者、投資者、購買者和協(xié)調(diào)者的作用。二是市場治理與合作機制建構(gòu)。以市場為載體，合作主體（校校、校企）在市場機制和準市場機制的引導(dǎo)下主動參與實現(xiàn)，利益協(xié)調(diào)分配。一方面，要推動集團內(nèi)部招生、就業(yè)市場的銜接與發(fā)展；另一方面，在政府參與下，通過構(gòu)建有效的利益分配機制、激勵機制、監(jiān)督機制，推動合作機制的完善，營造有利于合作的市場環(huán)境。三是職教集團自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。主要通過強化合作績效管理，彰顯集團化辦學(xué)功能，引導(dǎo)職教集團自組織網(wǎng)絡(luò)的良性發(fā)展。具體來說，要以信息共享和有效管理為基礎(chǔ)，強化以“專業(yè)”為紐帶的協(xié)調(diào)與互動，著力提高集團合作的服務(wù)能力，推動共識與目標(biāo)達成、集團合作績效評估等不斷取得進展，充分彰顯集團化辦學(xué)功能，增強集團合作的吸引力，使集團步入良性可持續(xù)的“自組織”發(fā)展軌道。

三、職教集團治理模式選擇——以江蘇為例

職教集團治理模式是指統(tǒng)合職教集團治理的基本要素，形成由理念、協(xié)調(diào)機制到成果的一體化治理模式。職教集團治理模式的選擇依據(jù)主要源于職教集團化辦學(xué)實踐，特別是對職教集團發(fā)展模式、合作特征、利益沖突的深入分析和準確把握，將有助于治理模式的提煉與建構(gòu)。

（一）江蘇職教集團的發(fā)展模式和利益分配的矛盾與沖突

1.江蘇職教集團發(fā)展模式

江蘇著眼于職業(yè)教育多元化發(fā)展、立足區(qū)域職教資源稟賦，按照集團化發(fā)展的目標(biāo)和功能各有側(cè)重的思路，不斷創(chuàng)造和改善有利于職教集團合作辦學(xué)的發(fā)展環(huán)境，形成了以“校企合作”、“共建共享”和“共生發(fā)展”為代表的三種職教集團發(fā)展模式。

“校企合作”模式。以15個省級行業(yè)職教集團為代表，主要在較廣的分布區(qū)域內(nèi)，通過組建專業(yè)性職教集團，發(fā)展“校企合作”關(guān)系，推動專業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)與外延發(fā)展。

“共建共享”模式。以常州高職園區(qū)（常州市三年制高職聯(lián)合辦學(xué)組織）為代表，這類職教集團是在城市發(fā)展擴張的背景下，由地方政府主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)職教資源共建共享，在實現(xiàn)職業(yè)教育向集約化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時，謀求區(qū)域內(nèi)職教事業(yè)做大做強。

“共生發(fā)展”模式。指江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院（江蘇省五年制高職聯(lián)合辦學(xué)組織）的辦學(xué)模式，主要通過五年制高職人才培養(yǎng)質(zhì)量體系標(biāo)準的共建、共享和以“強”帶“弱”的方式，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，提升江蘇省五年制高職教育的社會認可度和社會服務(wù)能力。

以上三種模式的形成，既有其產(chǎn)生的特定歷史背景和區(qū)域背景，也有資源可用性的現(xiàn)實考量，更有著職教集團合作辦學(xué)的功能和發(fā)展目標(biāo)側(cè)重。當(dāng)前，這三種發(fā)展模式所面臨的共同治理難題是如何促進緊密型合作和實現(xiàn)集團化辦學(xué)的可持續(xù)性，這涉及治理模式的選擇與建構(gòu)。治理模式涉及權(quán)利，但根本是利益配置問題。

2.職教集團的利益配置與矛盾沖突

制約發(fā)展模式和可持續(xù)性的關(guān)鍵因素，是利益配置以及利益不平衡所反映的矛盾沖突。

職教集團的利益配置主要取決于“權(quán)利”。一般認為，“權(quán)利”以“投入”為基礎(chǔ)，以投票權(quán)或決定權(quán)的多寡來衡量，即治理結(jié)構(gòu)決定著利益配置。從江蘇的情況看，對應(yīng)上述三種發(fā)展模式，職教集團分別采用了“理事會”、“管理委員會”和“院務(wù)會”的治理結(jié)構(gòu)。對于這三類治理結(jié)構(gòu)，盡管“形式”有所不同，但在決策時，核心成員單位都享有獨立投票權(quán)，從而保障合作參與者的利益。

超越治理結(jié)構(gòu)，還存在著校企之間、校際之間利益不平衡的矛盾和沖突。即便是科學(xué)設(shè)計的治理結(jié)構(gòu)，其權(quán)利和利益配置也不足以保證職教集團合作的有效進行，這是因為治理結(jié)構(gòu)主要面向和處理具體的合作事務(wù)。從更高層次看，校企之間、校際之間利益不平衡的矛盾沖突，對職教集團有效合作的制約作用更大、影響更深。校企之間、校際之間利益不平衡的矛盾沖突，可以結(jié)合典型合作方式來加以說明，見表1。

上述矛盾沖突可以歸納為四個層次的問題：一是社會效益與經(jīng)濟利益不均衡的問題。市場環(huán)境下的經(jīng)濟利益最大化，導(dǎo)致教育質(zhì)量受損；二是利益交換機制不健全、利益交換能力不足所導(dǎo)致的利益交換不平衡問題；三是因體制、管理因素導(dǎo)致資源共建、共享過程中的利益沖突和利益不平衡問題；四是校際之間的以“強”扶“弱”所衍生的利益不均衡問題。利益分配不均衡（不是均等）有悖于職教集團互利共贏的合作宗旨，嚴重制約著職教集團的發(fā)展。為此，本研究提出應(yīng)探索“利益均衡化”的治理模式，以此促進緊密型合作，增強不同發(fā)展模式的可持續(xù)性。

（二）“利益均衡化”治理模式

1.“利益均衡化”的基本內(nèi)涵

“利益均衡化”是指職教集團在職業(yè)教育人才培養(yǎng)的互動、合作中，強調(diào)互利、共贏，強調(diào)經(jīng)濟利益與社會效益平衡。其大致包括三層含義：一是作為一種治理理念，指兼顧社會效益的利益均衡化，以平衡經(jīng)濟利益最大化的消極影響。二是作為一種協(xié)調(diào)方式，強調(diào)平衡的利益交換。當(dāng)雙邊協(xié)調(diào)難以實現(xiàn)利益平衡時，則尋求多邊協(xié)調(diào)，以期在集團層面上謀求利益平衡。作為一個自組織網(wǎng)絡(luò)組織，職教集團應(yīng)充分發(fā)揮利益再平衡的平臺作用。三是作為“集團化”發(fā)展的重要成果，指以“強”扶“弱”，這是職教集團抱團發(fā)展、集團發(fā)展的應(yīng)有之意?！袄婢饣奔仁锹毥碳瘓F治理的基本理念，也是職教集團治理的主要手段，更是職教集團治理的重要成果。

作為基于利益相關(guān)者的職教集團治理模式，“利益均衡化”還應(yīng)包含相應(yīng)的制度、規(guī)則，并構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)機制。在此基礎(chǔ)上，逐步形成由理念、協(xié)調(diào)機制到成果的一體化治理模式。

2.“利益均衡化”的江蘇實踐

雖然職教集團合作中存在利益不均衡問題，但是江蘇職教集團的三種發(fā)展模式本身卻蘊含著“利益均衡化”的內(nèi)在價值追求。校企合作的互利、共贏，資源的共建、共享，以及共生發(fā)展，無不體現(xiàn)著“利益均衡化”的發(fā)展宗旨與內(nèi)在邏輯。但在現(xiàn)實中利益分配的不均衡問題，受到了利益交換能力、利益協(xié)調(diào)方式以及體制等因素的多方制約。

綜合來看，在“利益均衡化”治理過程中，江蘇的經(jīng)驗值得借鑒：一是作為“利益均衡化”的責(zé)任主體，政府積極參與并善于參與。主要表現(xiàn)為政府綜合運用政策等手段進行治理，如制定減、免稅政策，以補償集團合作中的利益不均衡。二是改進、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，增強“利益均衡化”的治理能力。如江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院在“院務(wù)會”下，設(shè)教學(xué)指導(dǎo)委員會和專業(yè)協(xié)作委員會，增強以“權(quán)威”方式參與治理，并通過共建、共享“質(zhì)量標(biāo)準”，實現(xiàn)以“強”扶“弱”和“共生發(fā)展”的宗旨；又如常州地方政府通過“管理委員會”（政府為介入主體）的形式參與治理，管理委員會遵循積極協(xié)調(diào)而不跨界干預(yù)的原則，不僅取得了較好的資源整合效果，而且在解決因體制、管理因素所導(dǎo)致的利益沖突和利益不均衡方面也發(fā)揮了關(guān)鍵的協(xié)調(diào)作用。三是注重多邊協(xié)調(diào)，強調(diào)在多邊框架下取得利益平衡。四是作為“利益均衡化”①治理成果，追求公共利益最大化。根據(jù)江蘇省職業(yè)技術(shù)教育科學(xué)研究中心于2011年進行的關(guān)于江蘇省四類高職畢業(yè)生質(zhì)量比較的調(diào)查，初中后五年制高職（全省五年制高職校掛靠江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院）具有較明顯的“學(xué)制效益”①優(yōu)勢。這一方面表明江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院的“共生發(fā)展”模式在以“強”帶“弱”方面取得了良好的績效，另一方面也彰顯了職教集團治理中公共利益最大化的價值追求。

3.“利益均衡化”要根據(jù)資源占用程度的不同，采取不同的治理策略

校企之間的合作主要是“異質(zhì)性”合作，企業(yè)一般通過“出讓資源”交換所需利益，在這一過程中，企業(yè)對已經(jīng)出讓的資源一般不再有“共享”（占用）的要求。在這種情況下，治理的策略是通過激勵機制和市場機制引導(dǎo)企業(yè)參與合作，并以雙邊或多邊協(xié)調(diào)的方式使企業(yè)取得利益平衡。

校際之間的合作很大程度上是“同質(zhì)性”合作，合作過程中既有共建，更要求共享，而沖突往往就出現(xiàn)在共享環(huán)節(jié)。如要充分發(fā)揮共享資源的效能，往往會導(dǎo)致合作一方的投入與實際使用之間的利益不平衡，這種不平衡又因體制和管理等因素的綜合作用使協(xié)調(diào)的難度大大增加，如常州高職園區(qū)的“學(xué)分互認”所涉及到的資源共享問題。在這種情況下，僅求助于雙邊或多邊的協(xié)調(diào)方式改變，難以實現(xiàn)利益平衡。通過某種“制度”的建設(shè)來求解利益平衡問題是一個很好的思路。事實上，對于常州高職園區(qū)，一個好的“學(xué)分互認”制度（涉及學(xué)分結(jié)算的優(yōu)化），既是化解這類校際利益不平衡的重要手段，也是促進緊密型合作的關(guān)鍵性制度平臺。以某種形式的“制度”建設(shè)作為治理策略，意味著存在具體的治理目標(biāo)、方法和路徑?！肮采l(fā)展”模式中的質(zhì)量標(biāo)準體系建設(shè)亦是如此，只不過因資源類型的差異而具特殊性。

四、職教集團治理的路徑與對策建議

根據(jù)職教集團治理架構(gòu)的三要素，職教集團治理應(yīng)遵循政府參與、市場協(xié)調(diào)、集團自組織發(fā)展的治理路徑。首先，政府應(yīng)充分發(fā)揮作為立法者和機制構(gòu)建者的作用，在宏觀層面建構(gòu)起政府、市場、社會相互聯(lián)系、相互影響的橫向框架和公共選擇機制。其次，職教集團的事務(wù)性合作應(yīng)在市場框架內(nèi)運行，要著力加強以市場機制為基礎(chǔ)、以監(jiān)督機制為重點、以引導(dǎo)和激勵機制為核心的復(fù)合機制建設(shè)，增強“市場協(xié)調(diào)”的“能力”和“有效性”。最后，根據(jù)職教集團的資源稟賦、發(fā)展條件和發(fā)展模式，強化合作績效管理，彰顯集團化辦學(xué)功能，促進集團化的可持續(xù)發(fā)展。

在政府參與、市場協(xié)調(diào)、集團自組織發(fā)展的治理路徑中，應(yīng)著力構(gòu)建“利益均衡化”治理模式。其主要對策包括如下方面：

第一，強化政府的公共責(zé)任，加大政府的扶持力度。政府是以“強”扶“弱”的責(zé)任主體，應(yīng)提供必要的政策、資金支持；對于職教集團的自組織過程（準公共性質(zhì)），政府應(yīng)承擔(dān)一定的公共成本，如，在職教集團發(fā)展的初級階段，政府承擔(dān)日常辦公經(jīng)費等；作為復(fù)合機制建設(shè)的重要參與者，政府要根據(jù)職教集團合作的需求和要求，抓緊制定和落實減、免稅政策，提供合作項目、建立合作基金等。

第二，提高職教集團的自組織能力。優(yōu)化職教集團的治理結(jié)構(gòu)，增強職教集團運籌與協(xié)調(diào)的能力；加強組織、管理，為“利益均衡化”治理所涉及的“多邊協(xié)調(diào)”和“學(xué)分互認”等制度建設(shè)，提供相應(yīng)的組織保障和制度保障；強化合作績效管理、彰顯集團化辦學(xué)功能，以提升集團化辦學(xué)的“吸引力”和可持續(xù)性。

第三，建立利益交易制度。為進一步改善職教集團合作中的“利益不平衡”問題，可嘗試建立利益交易制度，即對合作項目實施掛牌交易。合作雙方的共識與認同是交易的基礎(chǔ)，通過進一步的談判、協(xié)商和確認，達成交易協(xié)議。作為一種正式制度，利益交易制度可減少職教集團進行多邊協(xié)調(diào)的成本，也能進一步促進職教集團的互動與合作。

參 考 文 獻

[1]邵鵬.全球治理——理論與實踐[M].長春：吉林出版集團責(zé)任有限公司，2010：43.

[2]李惠.中國政企治理問題報告[M].北京：中國發(fā)展出版社，2003：4.

[3]包國憲，郎政.治理、政府治理概念的演變與發(fā)展[J].蘭州大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（2）：1-7.

[4]吳結(jié).基于利益相關(guān)者理論的高職校企合作實效評價研究[J].職教通訊，2012（16）：64-67.