南京市江寧區績效預算管理實踐與思考

（江蘇省南京市江寧區財政局 江蘇南京211100）

績效預算作為財政績效管理的重要環節，于1949年由美國胡佛委員會首次提出。我國財政部于2005年出臺了《中央部門預算支出績效考評辦法》，標志著我國績效預算改革正式開始。2011年財政部出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》，進一步明確了指導思想、基本原則、主要內容和工作要求。

一、南京市江寧區績效預算管理的實踐

自2006年起，江寧區強化財政支出績效理念，積極試行財政支出績效評價改革，強化國庫集中支付管理，逐步創建科學規范、系統高效的財政預算資金分配和管理體系，優化財政支出結構，提高預算資金使用效益，為江寧區實現經濟社會又好又快的發展提供了穩固的財政保障。

（一）主要做法。

1.構建財政績效管理工作的框架。在學習有關文件和借鑒省內外財政支出績效評價的主要做法的基礎上，江寧區制定出臺了《江寧區財政資金績效管理暫行辦法》，從績效管理原則與依據、績效管理內容與職責、績效指標與標準、績效目標管理、績效跟蹤管理、績效評價管理、績效管理結果應用以及責任與監督等方面作了明確規定，并在工作實踐中建立了績效評價項目負責人和聯絡人，構建了全面規范財政績效管理工作的總體框架。

2.著重關注涉及民生的重點項目。在積極推進財政預算績效管理過程中，江寧區重點選擇社會關注度高、涉及民生的項目。如2011年，社區矯正專項經費、村級泵站建設專項經費、家電以舊換新補貼專項經費、環境保護專項經費、廉租住房保障項目專項經費、動物防疫專項經費和衛生改廁專項經費等7個重點項目被列為年度財政資金績效評價項目。從績效評價的結果來看，參評項目的成功度評價定級都為優，反映出江寧區財政投入方向正向百姓實際需要轉變，財政資金的績效進一步得到優化，切實發揮了財政資金的效益。

3.積極探索預算績效目標管理試點工作。根據財政部《關于推進預算績效管理的意見》以及南京市政府“完善績效評價機制，提高財政管理績效”的要求，2011年制定出臺了《江寧區區級財政績效目標管理操作指南》，具體規范和細化財政績效目標管理的工作流程，對開展財政專項資金項目支出績效目標的編審管理、財政專項資金項目支出的績效跟蹤管理、財政專項資金項目支出的績效評價作了明確規定，篩選確定了3個試點項目，將績效目標的評估與績效跟蹤、績效評價及結果應用有機結合起來，為推進預算績效改革提供有益的探索性經驗。

（二）實施效果。近年來，江寧區財政部門及其各級政府部門圍繞公共預算的績效管理展開試點工作，績效預算改革得到了初步的發展，并取得了一定的成效。

1.增強了財政支出績效理念。通過幾年的績效評價實踐和宣傳，各部門、單位對財政績效管理重要性、必要性的認識有了明顯提高，逐步確立了“使用財政資金要評價，要講效益”的理念，被評價單位由原來的報怨抵觸、被動應付逐步變為理解支持、積極參與，預算績效管理的氛圍不斷濃厚，部門和單位開始有績效的去做事情，“重投入，輕支出”的現象有所改善。

2.強化了財政支出項目管理。通過指標體系這把衡量績效的“尺子”，能準確“測量”出項目實施和項目資金使用管理情況，使得項目實施始終沿著正確的目標向前推進。同時，通過強化財政支出項目管理，促使被評價單位加強和規范臺賬管理，完善相關基礎資料，提高了項目管理的科學化水平。以環境保護專項為例，江寧區通過制定環保資金投入比率、工業廢水排放達標率、空氣質量優良率等19項績效評價指標，對整個環保專項的實施過程和資金使用環節進行量化評價，項目單位的項目管理更加規范。

3.提高了項目資金使用效益。根據各項事業的發展需要確立目標及先后發展順序，按照各計劃的輕重緩急來安排預算，使工作人員更好地了解所要執行的計劃，在出現資金緊張的情況下，可以將現有的資金優先安排到最需要、最重要的項目上，提高資金的使用效率，促進財政支出效益不斷提高。以村級泵站建設為例，江寧區充分利用績效評價管理優勢，對全區所有村級泵站進行梳理，按照輕重緩急的原則，將急需改造的7座村級泵站列入年度改造計劃，安排項目資金實施，改造后改善排澇面積600余畝，改善灌溉面積3 100余畝，土地治理面積提高2％。

4.優化了財政資金支出結構。通過績效評價，深層次地挖掘出財政資金在投向和投量上存在的不足，整合有限資源，壓縮一般性項目，按照績效優先的原則，使財政資金向重點機構、績優項目傾斜。2012年起，江寧區開始對財政資金項目實行事前績效目標管理試點，通過整合相關項目和資金，完成技術研究與開發費用、農村環境連片整治、小型農田水利重點縣工程3個項目的績效目標評審、論證工作。根據評審結果，安排財政資金1.17億元給予重點支持。財政資金項目評價的前移，更加有利于發揮財政性資金的績效性，能夠更好地選出關注民生、發展前景較好和節能環保的項目。

二、南京市江寧區績效預算管理存在的不足

客觀地說，江寧區的績效預算管理仍處于探索試點階段，正處于項目事后績效評價向事前績效預算轉變的重要時期，仍存在諸多不足。

（一）財政績效理念尚未深入人心。經過幾年的探索，雖然江寧區績效預算管理得到了一定的發展，其氛圍日漸濃厚，但是要使其理念完全深入人心還需要較長的時間。目前出臺的財政平衡措施更多地聚焦于增收節支，如加強稅收征管、壓縮公用經費、減少接待經費等。對重大項目財政投入的目標及效益則關注度不高，財政預算分配中仍以“基數加增長”的粗放型分配為主，零基預算、績效預算的理念還未完全融入到工作中來。

（二）全區部門預算體系不夠健全。目前，區本級單位的部門預算體系已初步建立，但多數街道、開發園區沒有編制相應的部門預算，財政預算仍停留在“穿長衣、套長袍”的初級階段。而區級部門預算中也存在預算不夠細化、大量項目預算二次分配的情況。預算不夠細化，就無法提供行之有效的預算項目目標和績效評價指標。

（三）主要實踐仍以事后評價為主。當前，江寧區仍主要以績效評價作為績效預算改革的切入點。評價對象主要集中在對單個支出項目的評價，沒有對整個部門的支出評價；評價目標主要集中在項目的合規性評價，忽視了對項目效率或發展效益方面的評價；評價結果僅停留在反映情況、查找問題層面，還沒有很好地運用到績效過程管理、財政預算編制、體制機制完善等方面上來。

（四）事前績效預算處于摸索階段。目前試點的一些事前項目績效預算，由于擔心會引起不良的社會反響和輿論壓力，績效評審過程沒有社會公眾參與，只有財政部門、主管部門和少量外聘專家參與，評審透明度不高，目標責任也不夠明確，對項目單位和相關人員的約束性不強，績效問責的作用還沒有真正發揮出來。

（五）績效管理專業人才較為缺乏。預算績效管理是一項復雜的系統工程，從事預算管理和評價工作的人員，既要熟悉國家宏觀政策和財政專業知識，又要精通項目管理和信息處理。從實踐來看，這樣的復合型人才非常缺乏，目前從事這項工作的人員基本是兼職人員，由于缺乏專業經驗，對這項工作只是點到為止，也是制約評價報告質量的一個重要因素。

三、深化南京市江寧區績效預算改革的措施與路徑

隨著市場經濟的不斷深入，全面推行績效預算已經勢在必行。雖然江寧區預算績效管理起步較早，但目前各項工作仍處于摸索階段，如何增強財政支出績效理念、強化財政支出管理、提高資金使用效益、優化財政支出結構，將是績效預算工作的重中之重。為進一步強化績效預算，加強財政支出管理，筆者結合江寧區實際情況，提出一些建議和措施。

（一）深化績效預算改革的工作措施。

1.加強績效預算宣傳，儲備績效管理人才。通過網站、報紙和宣傳手冊等形式，向社會廣泛宣傳，公共財政的本質要求是科學使用納稅人的錢，推進財政支出績效預算，就是要確保財政資金使用的公開、透明、安全、高效，努力實現基本公共服務均等化，以此提高部門預算單位和社會各界對財政績效預算的充分認識和理解。同時，要重視績效管理的人才儲備，一方面，要重視對財政財務人員的培訓，通過培訓使參與者理解并接受績效預算理念，形成績效預算氛圍，從而形成對改革的支持；另一方面，要根據項目預算績效管理的專業性，建立并完善相應項目評審的專家庫，以提高項目評審的科學性。

2.合理保障基本支出，確保政府正常運轉。一定的行政管理費用是政府正常運作的前提，近期，美國政府有限度的“關門”也印證了這一點，但如果政府對此類支出規模不加控制，將導致行政成本過高、行政效率低下，浪費公共財政資源，也必然會對社會經濟產生負面影響。具體到江寧區而言，應根據政府履職需要，結合經濟發展和財力實際，完善、細化定員定額支出標準體系，在保障正常運轉的同時，嚴格控制行政成本增長幅度，尤其是公務用車、公務接待、因公出國和會議費等經費的增長，以及黨政機關事業單位辦公樓等樓堂館所建設項目，推進機關節能減排工作，推進服務型、節約型政府建設。

3.借力預算信息公開，強化評審結果應用。預算信息公開是政府信息公開的有機組成部分。各單位要按照政府信息公開的有關規定，結合預算績效管理工作實際，將績效評價結果尤其是社會關注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況在規定范圍內公開，主動接受社會監督。財政預、決算信息的公開將進一步強化外部監督機制，推動評審結果應用，提高績效預算約束力度，最終改善公共管理和水平，提升政府管理績效。

（二）深化績效預算改革的具體路徑。

1.科學設計績效評價指標體系。首先，結合部門預算單位項目庫管理，健全完善基礎信息資料的采集和管理系統，為績效目標的制定和評價數據的收集提供有利條件。其次，結合試點的評價項目，摸索專項資金運行情況，分類歸納，逐步建立區分不同類型的操作性強、標準化高的評價指標體系。

2.推進財政預算科目體系建設。預算績效管理最基礎的工作是財務數據的收集利用并對其進行分析。要完善預算科目，明確預算資金使用范圍、預算內容，為日后公共行政性支出的績效管理提供更細致的預算數據和更豐富的信息支持。

3.加強績效管理信息系統建設。一方面盡快建立績效管理信息平臺，加快與部門預算系統和專項資金管理系統的有效對接，實現績效評價數據信息的有效共享。另一方面研究開發預算績效管理信息系統，提高對績效數據處理和運用能力，實現相關數據收集處理、報告傳遞等電子化，提高績效管理工作的績效。

4.注重實施漸進式的績效預算改革。按照由點及面原則，漸進推行績效預算。結合江寧區績效預算實施的實際情況，根據分步實施的原則，實施漸進式的績效預算改革。首先，應在全區開展的項目中選擇幾個重點項目試點績效預算評估改革，目前這項工作已經順利開展；其次，推廣幾個重點項目支出績效評估經驗，將其成功經驗廣泛運用于其他項目中；最后，將這些經驗推及至部門基本項目支出且逐步完善部門績效預算評估。區財政部門在具體的績效預算改革過程中，應先著重積累項目支出績效評估的經驗，然后可以結合部門預算改革的實際情況試行編制績效預算，并與項目支出的績效評估環節形成良好的互動關系，再逐步完善本級政府的績效預算編制，最終全面推行績效預算。