腐敗治理、政府問責與農村基礎設施審計

（南京審計學院 江蘇南京 211815）

世界各國都十分重視對腐敗的治理，我國正處于政治經濟體制改革和經濟轉型的攻堅期，當然也不例外。雖然我國政府一貫重視對各領域腐敗的打擊和治理，但由于產生腐敗的土壤依然存在，監督制約機制尚不夠完善，目前我國腐敗仍處于高發、多發期，特別是在農村基礎設施建設領域。十六屆五中全會后進行的社會主義新農村建設事關八億農民福祉，惠及中華民族子孫。中央政府以多種形式并采取各種強有力的措施，將涉及農業生產和農村社會發展的基礎設施建設項目投放在農村基層，旨在通過農村道路、能源、水利、通信等建設，改善農民的生產生活條件和消費環境，拉動整個經濟的持續增長。農村基礎設施建設領域發生的腐敗問題，不僅嚴重影響到農村基礎設施項目建設，延遲新農村建設的進程，而且破壞國家政治秩序，惡化社會風氣。因此，治理農村基礎設施建設領域的腐敗極具緊迫性和前瞻性。

一、腐敗治理與政府問責

（一）腐敗的誘因

我國著名經濟學家吳敬璉認為腐敗行為之所以發生，是因為某些公職人員掌握或者壟斷了某種資源并且具有決定如何分配這些資源的處置權。南非學者羅伯特·克利特格德（1998）更將腐敗的基本要素形象地勾勒出一個等式：腐敗=壟斷+處置權-責任。其中，壟斷主要指政府權力的壟斷，我國政府掌握眾多領域的特權，這為腐敗行為的發生提供了肥沃的土壤。處置權是指在壟斷的背景下，掌握特權的單位、部門和一些個人利用公共職責的身份來謀取個人利益。對于這種自由裁量的處置權，如果缺乏必要的制衡就會為腐敗行為的發生提供充分條件。對責任的追究是特定的問責主體對公共職責承擔者所應承擔職責履行情況的界定和制裁。

為解決“三農”問題，中央政府調動各種因素，運用各種方式籌集大量資金投入到新農村建設過程中。但由于長期欠賬，推進現代農業和農村小康進程的農村基礎設施建設需要的資源非常龐大，政府能夠提供的資源仍然有限，供需之間存在較大缺口。在資源有限、難以全面兼顧的情況下，為提高效率，就需要通過競爭的方式配置資源。地方上的一些部門和人員掌握著分配這些資源的處置權，眾多的基層組織為了獲得這些資源，不惜采用請客、送禮、給回扣等各種手段，向掌握資源處置權的部門或個別人員行賄。一旦申報獲批，各種成本、費用通過種種方式轉移到項目中，建設成本急劇增長。這種為了個人或者集團利益而損壞國家或者集體利益的腐敗行為無疑大大減少了中央實際投入到農村基礎設施建設中的資源數量，延遲了新農村建設進程。

（二）治理腐敗應強化政府問責

在我國，加強政府問責是十分必要的，因為國家主權的終極所有者為全體公民，全體公民授權政府組成社會管理體系。由于現實的管理和控制程序的需要，中央政府又授權給它的下級政府，每個下級政府又授權給更次一級的政府，如此繼續，直至鄉鎮、街道辦事處等社會管理的基層部門?？梢姡谏鐣芾眢w系中的授權關系會形成一個委托代理鏈，這種委托代理鏈雖然可以促進有效管理，但在某些情況下也會被濫用，如一些支農建設項目，先由鄉鎮負責申報，申報成功后，申報的資金不是直接劃撥給鄉鎮，由鄉鎮政府負責項目的具體實施，而是由上級主管部門通過招投標的形式選擇建設單位。雖然借助招投標的合法名義，但在招投標過程中主管部門通過與投標者暗中勾結，故意擴大標的，肆意操縱投標，獲取數額巨大的資金返還。

顯而易見，農村基礎設施建設領域的克扣、截留、挪用、行賄等腐敗問題的出現不在于委托代理關系自身，而在于伴隨資源處置權下放的政府問責機制并沒有制度化或缺乏力度。為了防止此類問題的出現，作為委托人的中央政府有必要約束不同層級代理人并加強問責，這意味著委托人必須要求代理人就被質詢的問題或行為做出解釋，并對其不良表現加以制裁。政府問責的有效開展可以扼制腐敗的發生，為腐敗的治理提供有效的途徑。

二、政府問責與農村基礎設施建設審計

日趨嚴重的腐敗問題凸顯了政府問責的重要性。但是作為委托人的中央政府如何進行問責？在農村基礎設施建設過程中，雖然爭取項目資金時往往會遇到相關中間部門的克扣、截留、挪用，但對于基層鄉鎮來說，如果不按照上級的要求處理，在今后的工作中可能會遭遇歧視性政策，如無法獲知有關支農資金的信息，也無法獲得上級的幫助，以獲取與更高一級部門的溝通等。況且，鄉鎮等基層部門職員的未來晉升或其他獎勵都由上級部門控制。作為代理人，出于自身效益最大化原則，基層鄉鎮會向委托人傳遞虛假資金使用的信息或不提供完整的信息，使委托人難以了解代理人的責任目標真實實現情況，也就難以明確責任，追究責任。

針對農村基礎設施建設進行的審計可以鑒定代理人提供信息的真實性，對于代理人沒有提供，而委托人又關心的信息，委托人也可以通過審計獲得。如果沒有審計，代理人可能會給委托人提供虛假信息，委托人問責需要的一些信息也無法獲得，即進行問責所需信息的真實完整性無法得到保證，問責也會陷入困境。

綜上，政府問責與審計密不可分，二者相輔相成。政府在農村基礎設施建設領域進行問責之前必不可少的一個環節是進行農村基礎設施建設審計。農村基礎設施建設審計與政府問責之間是“定責”和“問責”的關系，即在“問責”之前，必先“定責”。農村基礎設施建設審計側重于責任的界定，政府問責側重于責任的追究；責任的有效追究建立在責任明確的界定基礎之上，而責任界定的最終結果則通過責任追究的效果體現出來。因此，必須充分發揮農村基礎設施建設審計的作用，為政府問責的開展奠定基礎。

本文認為，農村基礎設施建設審計是政府在農村基礎建設領域進行問責的前提，農村基礎設施建設審計的有效開展，將有利于腐敗的有效治理。

三、農村基礎設施建設審計問責在腐敗治理中的局限性

（一）問責范圍狹窄，問責內容不到位

農村基礎設施建設資金種類繁多，來源渠道廣泛，容易造成資金被混用，各部門職責不清。中央統一撥款往往要經過財政部門、主管部門、鄉鎮、村、農民個體等系列撥付流程，中間環節多，容易發生擠占、挪用和截留現象。農村基礎設施建設資金實行分塊管理，各主管部門之間缺乏充分有效的溝通和協調，投入項目存在重復交叉立項、高成本、高預算現象，使有限的資源難以發揮應有的效益。當前農村基礎設施建設資金審計主要是檢查資金的撥付和分配情況，對于農村基礎設施建設資金使用管理的審查監督涉及很少，審計的問責范圍過于狹窄。

目前，農村基礎設施審計主要通過有限的會計資料、賬本的財務數據和統計資料進行真實性、合法性分析，問責內容還僅僅局限在農村基礎設施建設資金違規運用和貪污行賄受賄層面，很少涉及瀆職、重大決策失誤或監督不力等領域。實際上，對于有關部門的領導干部違反程序、盲目決策，造成建設資金巨額浪費；在建設項目進行之前沒有進行招標或沒有嚴格按照規定進行招標致使建設項目發生嚴重質量問題；抱著無過便是功的心態，責任意識淡薄，未履行或未認真履行職責，嚴重影響行政權力執行效率；監督不力，縱容或者包庇下屬違法違紀行為，造成重大經濟損失等系列行為都可以界定為腐敗。沒有將上述系列 “不作為”的行為納入問責的內容，也導致農村基礎設施建設領域腐敗現象較為嚴重。近幾年，我國諸多審計機構雖然也開始了績效審計的試點，試圖從農村基礎設施建設績效審計的角度發現腐敗問題的線索，但由于績效審計開展的深度遠遠不足，問責內容不到位，影響了審計遏制腐敗的效果。

（二）同體問責缺乏力度、問責合力尚未形成

政治問責包括同體問責和異體問責。所謂同體問責，是指執政黨系統對其黨員干部的問責，或者行政系統對其行政干部的問責。異體問責是指來自于系統之外的問責。近年來，審計署相繼對高等級公路、農村水利水電等建設項目進行了專題審計調查，雖然在侵占、挪用專項資金方面揭示了大量的腐敗違規行為，增強了審計的威懾力，但專題審計調查的短暫性和間歇性也使其無法強化政府問責，農村基礎設施建設領域的腐敗仍是困擾我國政府的一個難題。

原因之一，同體問責缺乏力度。我國審計機關隸屬于國務院，為行政型的審計體制，審計機關與農業專項資金的主管機構——財政、農業等政府部門處于同一個層次，審計機關對同級機構所進行的農業專項資金的申報審批、分配使用、審核監督水平進行評價，處境尷尬，難以進行深入有力的追查。特別是面臨一些涉及本級政府部門的會對本級政府聲譽產生不良影響的問題，如農業建設資金的克扣、截留、挪用等，審計機關可能難以保持其應有的獨立、客觀。此外，我國地方審計機構接受的雙重領導并不是對稱和對等的。在實際工作中，上級審計系統的作用僅僅在于為地方審計機構提供政策上的導向和技術上的支持，地方黨政領導對審計部門的干預程度更為廣泛。由地方黨政領導決定著是否問責，如何問責，當農村基礎設施建設資金的違規使用需要上下級之間承擔連帶責任時，審計問責的力度及公正性很難得到保障，自然難以發揮審計問責治理腐敗的作用。

原因之二，問責合力尚未形成。審計問責應該是一套完整的責任體系，而不應僅僅是黨政系統內部上下級之間的問責。由于審計機關一般不具備充分的處理處罰權，在推進政府問責的過程中，也需要加強與其他政府問責部門之間協調配合，形成問責合力，以彌補審計機關處理處罰權的不足。但在農村基礎設施建設審計實踐中，審計機關與紀檢、組織協調配合較多，但與司法、人大、公眾、新聞媒體等沒有充分協調。司法部門職能發揮不充分影響問責結果運用的程度；人大問責進展緩慢，使農村基礎設施建設審計缺乏法律依據；公眾和媒體問責缺位，使權力運行缺乏透明度，給腐敗提供契機。

（三）審計問責相關的法律法規不夠完善

1.法律依據不足。我國還沒有制定經濟責任審計問責法，沒有農村基礎設施建設項目問責的具體規定。雖然一些地方政府根據中央文件和政策法規，出臺了領導干部經濟責任審計方面的地方性規章，但適用范圍狹窄，難以全面推廣。目前農村基礎設施建設審計的法律法規僅涉及農村基礎建設投資的合法性，而沒有涉及建設資金的績效性。

2.可操作性差。如我國《國家審計準則》規定，審計發現被審計單位違反國家規定的財政收支、財務收支行為和其他重要問題的事實、定性、處理處罰意見提交司法、檢察等法辦機構查處，但沒有規定什么樣的行為屬于犯罪行為，巨額的農村基礎設施建設資金被地方政府機構集體串通擠占挪用等違法違紀行為是否屬于犯罪？如構成犯罪，依法追究刑事責任，但對于不同層級地方政府機構負責人該追究什么責任，由哪個部門追究其責任，目前還沒有明確規定。再如《審計法》第二條規定對財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性、效益性進行審計監督，但績效審計的法律地位、內容、程序、方法等沒有明確。缺乏操作性較強的法律法規，使審計過程中調查取證獲取資料難、對審計案件定性難、對責任人的評價判斷難，自然也就影響到責任的追究，腐敗的治理。

（四）審計結果及利用存在局限性

通過推行審計結果公告制度，審計機關將農村基礎設施建設審計的結果公開，接受社會輿論的監督，既有利于提高各級政府分配、使用農村基礎設施建設資金的透明度，減少暗箱操作，又有利于降低廣大農民與有關政府部門在問責問題上的信息不對稱，從源頭上預防和治理腐敗。但在審計實踐中還存在諸多局限性：

審計結果不夠透明，行政主導色彩過濃。根據我國《審計法》第三十六條規定，“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果”，但沒有明確規定公開審計結果是國家審計機關的權利還是義務。在《審計機關公布審計結果準則》中，“社會公眾關注的”、“可以向社會公布的審計結果”等用語都很模糊，這使審計機關在是否發布審計報告上有絕對話語權。在國家審計署網站上被公布的涉農審計報告數量與審查的涉農項目數量相比，存在較大差距；在地方上，公布的審計結果通常需要經過政府領導嚴格的審批，而政府領導可能根據地方政府利益而不是廣大農民的利益來決定是否公告。

在農村基礎設施建設領域，也出現了年年審計年年有問題的狀況，其主要原因是審計結果與問責脫節。審計機關將審計結果報送本級黨委、政府或委托部門的同時，也抄送同級組織人事部門、紀檢監察機關和有關部門。但組織人事、紀檢監察等部門如何利用審計結果、審計結果的利用情況如何反饋、對責任人不同的責任如何處罰等都沒有明確規定。將農村基礎設施建設審計結果報送后，審計機關無法確定審計結果是否被利用，違規或低效運用資金的責任人是否受到紀檢監察機關的處分，這也使審計人員無法進一步追蹤查處。

四、完善農村基礎設施建設審計、遏制腐敗的有效途徑

（一）創新審計方法，加大審計問責的深度和廣度

提高農村基礎設施建設審計的廣度，對于農村基礎設施建設資金進行事前、事中和事后全過程的跟蹤調查。通過資金投入前的可行性研究審計，可以統籌各項資源的分配，規劃設立最適合農村經濟發展的專項資金項目。通過資金使用中的過程控制審計，可以明確各項資金的用途和范圍，使農村基礎設施建設資金運用程序透明化。通過資金管理的內部控制審計，可以了解當前農村基礎設施建設資金的管理狀況，對于部分管理混亂的部門和單位的財務狀況，提出有針對性的優化管理建議，以適應新農村建設的發展需求。加強農村基礎設施建設資金全過程審計，努力做到建設資金審計與項目工程審計相結合。審計機關應對涉及到的投資量大、建設周期長的重大建設項目實行跟蹤審計，通過審查招投標文件，可以發現有無編制缺漏和定額標準偏差等問題；通過專賬核查、圖紙計算、實地勘察，可以發現工程決算中有無高估虛列、偷工減料等問題，以保證農村基礎設施建設順利進行。

加大農村基礎設施建設審計的深度，努力做到真實合法性審計與績效審計相結合，不斷創新審計技術方法。目前，一些地方通過虛擬工程項目、虛列工程成本或虛報工程質量等手段擠占挪用建設資金，腐敗的手段日益隱蔽，僅靠有限的會計資料、賬本的財務數據審查已很難發現問題。審計機關應將切實維護農民的根本利益作為審計問責的出發點，掌握農村基礎設施建設資金使用范圍、使用方向、建設內容、項目安排，創新思維方式，重視賬外調查，積極深入到農村基層，通過走訪農戶、問卷調查、實地查看建設項目等多種賬外調查手段，進行賬面業務核對，查明農業基礎設施建設資金是否與賬面相符、是否落實到位，是否達到預定的效果。

（二）明確問責主體分工，形成問責合力

完整的農村基礎設施建設審計問責需要審計機關與多個政府問責主體協調配合，才能形成問責合力，共同防止和遏制腐敗問題?，F實中的審計機構問責仍然屬于同體問責，難以實現獨立權威的問責。而改革行政型的審計體制為立法型審計體制，在短時間內顯然不切實際。隨著我國社會主義民主政治和公共財政制度逐步完善，隨著人大對政府的監督職能日益加強，可以考慮將部分審計職能如審計機關的預算監督職能、政府政策項目績效審計職能逐漸從政府系統轉移到人大系統，從而逐步完善目前的審計機構問責。

政府問責重在異體問責，要將審計監督與人大、政協、紀檢監察、新聞監督等異體問責相結合，形成問責合力。各省級的紀檢監察機關要切實完善基礎建設項目運行中各個環節的監督檢查機制，根據審計提供的信息，充分發揮對項目建設的監管職能。各級人大應根據農村基礎設施建設審計過程中發現的問題，制定有關的政策法規，通過完善問責質詢程序、完善官員罷免制度等將對政府工作的監督問責具體化和強化。在不涉及國家機密和公共安全的情況下，新聞媒體應通過自由、獨立的報道，將農村基礎設施建設領域的各種腐敗行為置于民眾的視野之下。要發揮社會輿論的問責作用，通過增加匿名舉報渠道、完善提供信息人的保密和獎勵機制，與網民定期交流等方式，使廣大公眾有效行使批評、建議、檢舉等權利，對農村基礎設施建設的有關部門和公務人員進行監督，從而減少腐敗行為。

（三）優化農村基礎設施建設審計問責的法律環境

農村基礎設施建設領域出現腐敗問題，主要原因是我國尚未建立完善的審計責任追究制度。應盡快制定經濟責任審計問責法，對經濟責任審計問責的主體、客體、問責內容、問責程序、處罰標準、信息披露等作出明確規定。在此基礎上，國家應建立完善農村基礎設施建設審計責任追究制度、明確法律責任。審計部門應將縣鄉黨政領導干部和涉農部門領導干部作為審計的重點，及時發現和揭露他們在農村基礎設施建設中出現的問題，加強對他們的經濟責任審計，重點檢查他們在任期內建設資金是否全部投入到位，是否存在虛報、套取、截留、挪用等違規行為，所申報的農村基礎設施建設規劃是否符合廣大農民群眾的切身利益，各類農村基礎設施建設項目是否達到預期的目標。在農村基礎設施建設審計的基礎上，嚴格追究有關部門和人員的法律責任。

此外，農村基礎設施建設審計的法律制度還應突出審計目標是提高政府對農村基礎設施建設投資的經濟性、效率性和效果性。審計問責關注的內容不僅應包括政府各層級有關部門履行經濟社會管理職責和執行法律法規的情況，還應該包括農村基礎設施建設資金或資源分配、使用的效率和效果，以及建設項目對地方經濟社會發展和可持續發展的影響等。農村基礎設施建設審計不僅要關注建設項目本身所產生的經濟效果，還要關注項目對所在地區農業經濟、農民就業、環境保護等方面的影響而產生的社會效果，因此，也應從經濟、生態、社會效益以及農民滿意度等方面建立審計評價標準進行評價定責。

（四）規范審計結果披露，健全成果利用機制

1.擴大審計公告內容，提升審計結果透明度。由于農村基礎設施建設項目都是涉及國家、社會和農民個人的民生工程，所以在不違反保密規定的前提下，應增加審計結果公告的數量。除了披露被審計的情況和審查出的問題之外，還應該對審前調查情況、采取的審計程序、重大審計事項的調查資料、審計意見的形成過程及審計結果的整改狀況進行公開，向包括廣大農民在內的社會公眾公開審計機關在農村基礎設施建設領域做了什么，怎么做的，有什么結果，最后整改狀況如何，使廣大農民在通過審計公告制度參與腐敗治理的過程中，既充分了解建設資金撥付使用及項目建設情況，也充分了解審計機關的問責情況，全面獲得知情權。增加審計公告發布工具，可以利用報刊、互聯網、廣播、電視等多媒體渠道向社會公開問責結果。建立審計公告的反饋機制，通過設置反饋郵箱、網絡訪談交流、發放調查問卷等形式，與公眾進行雙向信息溝通和互動。

2.完善審計成果利用，實施跟蹤問責。審計機關應將農村基礎設施建設審計的結果進行歸納總結，并注意分析權力運用監督管理中的薄弱環節，對普通性、共性問題提出有針對性的措施，形成綜合分析報告，及時進行提交。審計機關應加強與其他監管部門的溝通與協調，通過建立聯席會議等機制，擴大審計成果信息的共享范圍。紀檢監察、組織、審計等部門應對查出的問題進行跟蹤問責，督促被審計的部門及相關人員在規定時間內落實整改措施，建立審計問責檔案，定期報告整改情況。強化審計成果利用反饋，紀檢監察、檢察機關應在接到移送書六個月內向審計機關書面反饋移送案件審查處理情況，組織、人事和有關主管部門應在每年年底或次年年初向審計機關反饋審計結果的利用狀況。