遼寧陸島運輸現狀及法制保障研究
——基于大連地區實地調研情況

郭 萍,李瑩瑩

(大連海事大學 a.國際海事法律研究中心; b.法學院，遼寧大連 116026)

遼寧陸島運輸現狀及法制保障研究
——基于大連地區實地調研情況

郭 萍a,李瑩瑩b

(大連海事大學 a.國際海事法律研究中心; b.法學院，遼寧大連 116026)

從陸島運輸的界定及特點入手，分析遼寧省及大連市陸島運輸及監管現狀，指出陸島運輸存在的主要問題，分別為陸島運輸經營項目融資困難，對從事陸島運輸的經營主體難以管理，船舶安全運輸能力較低，從業船員老齡化明顯、素質偏低，部分漁港內船舶擅自從事旅客及貨物運輸及執法主體不明等。闡釋歐盟有關陸島運輸的立法與實踐，并提出完善陸島運輸安全保障的措施：統籌規劃，推行地方性立法；推行集約化經營，提高市場準入門檻；推動船型標準化，淘汰不合格船型；加強財政扶持，并給予適當補貼；開發島嶼旅游業，為島嶼經濟發展提供助力。

陸島運輸；法制保障；大連；遼寧

在黨中央關于振興東北老工業基地戰略方針的指引下，近年來遼寧經濟建設進入快速發展時期。2009年7月1日，國務院又通過了《遼寧沿海經濟帶發展規劃》，遼寧海洋經濟以及海島經濟日益活躍。遼寧是海洋大省，海域面積廣闊，島嶼眾多。為了適應經濟建設發展及對外招商引資的需要，陸島之間(含島島之間，以下統稱陸島)的運輸及聯系日益密切。但是目前在陸島之間從事運輸的船舶既沒有相應的安全規范及管理，也沒有對從事陸島客貨運輸經營人的資質予以限制。加上現有陸島運輸碼頭及泊位基礎設施條件十分簡陋，因此交通安全事故時有發生。而且因為現有船舶、港口、人員條件及管理落后的限制，陸島之間的運輸受天氣影響十分明顯，不僅阻礙了陸島運輸的開展，也為島嶼對外開放及招商引資帶來很多不利因素。因此有必要在借鑒國內外一些陸島運輸立法和經驗的基礎上，對遼寧省陸島運輸現狀及相關機制進行研究和梳理，并提出構建遼寧省陸島運輸法制保障的相關對策。

一、陸島運輸的界定及特點

1.陸島運輸的界定

目前我國法律、法規尚無對陸島運輸的法律界定，國內有關陸島運輸的研究甚少，并且都沒有對陸島運輸予以界定。通常情況下將陸地與島嶼之間經過水上航程，從事相關客貨運輸的行為，統稱為陸島運輸。為了方便問題的討論，陸島運輸還包括島嶼與島嶼之間的客貨運輸行為，即島島運輸。根據歐盟3577/92號理事會條例(EC Council Regulation)內容，在歐盟，其沿海貨物運輸包括陸地間運輸服務、離岸供應服務和陸島與島嶼間運輸服務。其中陸地間運輸服務是指在一個成員國國內的大陸或者主要領土的港口之間從事海上貨物或者旅客運輸的服務。離岸供應服務是指在一個成員國國內的陸地港口與其大陸架離岸裝置間的海上貨物和旅客運輸服務。陸島與島嶼運輸服務是指在一個成員國國內大陸與島嶼或者島嶼與島嶼之間的海上貨物和旅客運輸服務。[1]

綜上，筆者認為，陸島運輸是指始發港、掛靠港和目的港均在管轄的通航水域內，且至少上述港口之一在島嶼上，經過水上航程從事經營性旅客運輸和貨物運輸的行為。

2.陸島運輸的特點

陸島運輸相較于傳統的遠洋運輸、內河運輸有其獨有的特點，具體包括：

(1)公益性為主，兼具經營性。陸島運輸的主要目的是滿足島上居民的日常出行需求，其具有公共交通的屬性，其服務的對象是特定范圍的主體，主要是島上居民。但是伴隨著島嶼經濟開發建設的發展和島嶼旅游業的發展，經營性運輸特點彰顯。特別是針對島嶼旅游業而言，在一定季節或時間段范圍內，大量游客涌入島嶼進行觀光、旅游、休閑、度假活動，因此在這些時間段內，經營性旅游的特點相對突出。

(2)不平衡性。陸島運輸的不平衡性包括時間、空間和方向上的不平衡性。時間上的不平衡性主要是由于農業漁業生產的季節性、節假日和旅游季節等原因導致的運力需求的不平衡性。在旅游旺季和春節等節假日期間，陸島運輸的需求激增，而在旅游淡季或非節假日期間，陸島運輸的需求明顯下滑。空間上和方向上的不平衡性主要是由人口分布、地區經濟發展水平、運輸網絡布局等綜合因素共同造成的。人口眾多的島嶼，陸島運輸需求較為旺盛；而人口數量相對較少或者人員稀少的島嶼，陸島運輸需求冷淡。此外，在旅游旺季和節假日開始期間，從陸地向島嶼方向的運輸需求旺盛，反方向的需求冷淡，而在旅游旺季和節假日結束階段則呈現相反性需求。

(3)個體需求的異質性。由于陸島運輸服務對象的特點，島嶼居民與游客對陸島運輸客運時間、速度、運價以及相關運輸服務的要求往往存在很大差別。對于島嶼居民而言，陸島運輸主要滿足共同交通安全服務，因此在航班發班的密度、速

度等方面要求較高，運價方面要求低廉；而對于旅游觀光游客而言，更加注重的是運輸服務的質量以及陸島運輸的安全保障。

二、遼寧省及大連市陸島運輸現狀

1.陸島運輸的現實狀況

對遼寧省海島資源的綜合調查統計可知，目前有海洋島嶼506個，占全國海洋島嶼的7.7%，分布在北黃海的有272個，占全省島嶼總數的53.8%，分布在渤海的有234個，占全省島嶼總數的46.2%；500 m2以上島嶼共266座，其中有常住居民的38座，島上常住居民10萬余人，分布在北黃海的有31個，占全省有常住居民島嶼總數的81.6%，分布在渤海的有7個，占全省有常住居民島嶼總數的18.4%。[2]遼寧省沿海38座有人居住的島嶼中已開通陸(島)島客運的有21座，航線27條，年運送島內居民及游客達約330萬人次；經營陸(島)島客運的公司17家，客運船舶56艘，分布在大連市內、莊河市、長海縣、丹東孤山(孤山至大鹿島、獐島)和葫蘆島興城(興城至菊花島)地區，特別集中在長海縣長山群島與大陸之間以及莊河港與石城島、王家島、壽龍島之間。

以大連地區為例，包括無名礁砣在內,共有226個島嶼,其中東部和南部海區島嶼集中,約占70%,西部海區約占30%,如圖1所示。大連島嶼主要分布在大連市內、瓦房店、長海縣、新金縣、莊河縣5個地區,其中長海縣的島嶼分布最為集中。但多數島嶼面積較小,其中無人島居多，面積不足1 km2的占95%左右。目前無人居住海島一直處于閑置狀態,沒有經過人工開發,但無人居住海島旅游的發展會成為今后的一個趨勢,擁有很大的發展空間。[3]

圖1 大連市海島地區分布

大連海島具有豐富的生態資源和得天獨厚的自然風光,一些海島為大陸島,有上升海岸的特點,地殼運動和海洋營力的作用塑造了許多絢麗多彩的自然景觀,且品位高,具有觀賞、科考價值,是極具吸引力的旅游資源。目前,海島旅游發展迅速,已成為大連旅游業新的增長點,各海島的旅游人數和旅游收入都呈上升趨勢。

大連陸島交通碼頭主要集中在長山列島,其碼頭數占碼頭總數的70.2%,同時千噸級、500 t級碼頭也都遠遠多于其他港口，使得大連陸島交通功能正逐步由單純的客運乘降向多功能、高效率方向發展,完善、便捷、高效、安全的陸島運輸體系初具規模。[4]5

大連從事陸島運輸的船舶主要有三種類型，即普通客船、客滾船和高速客船。根據2010年大連市港口客運企業年審情況，客滾船和普通客船是主要運力船舶，隨著大連市繼續投放客滾船的決定以及相關政策的落實，可以預見將來客滾船將成為陸島運輸的主力船型，參見表1。

表1 大連市陸島運輸船舶類型

根據海島發展的特點，島上的流動人口和旅游人數會逐漸攀升，島上常駐、外來務工人員和旅游人數合計將超過500萬人次。[4]15其中島上常住人口及流動人口有所增加，但是幅度不大。而旅游人口數量將呈幾何級數增長。

2.針對陸島運輸的監管現狀

根據大連市實地調研情況，大連市政府針對陸島運輸及其安全管理監督工作陸續采取措施和出臺相關政策，主要可以分為兩個階段。

第一階段是2000年至2007年的整改階段。根據2000年原交通部頒布的《國內船舶運輸經營資質管理規定》(交通部令2001年第1號)，由于大連市大部分從事陸島運輸的相關企業都不滿足該規定有關水運企業的要求，大連市相關主管部門先后于2001年10月31日和2003年4月3日印發了《大連沿海船舶運輸經營資質管理辦法》(大交發〔2001〕203號)以及《〈大連市沿海船舶運輸經營資質管理辦法〉補充規定》(大交岸發〔2003〕86號)文件，采取多項措施對從事陸島運輸的經營企業整頓和治理。主要包括：①調整船舶運力結構，將從事陸島運輸的分散企業進行整合。整合措施之后，由最初的31家整合至12家，以保證航行安全。②淘汰和更新部分船型。淘汰木質船，用玻璃鋼船取代。但是玻璃鋼船舶從事運輸的局限性也顯現出來。由于玻璃鋼船的抗風能力差、冬季破冰困難等，因此只能從事春夏季節性運輸。自2005年開始，大連市政府開始推薦采用鋁合金高速客船、滾裝船取代玻璃鋼船，從而成為主要的運輸動力船型。在玻璃鋼船退出市場的同時，對運輸企業進行了相應補償。③多渠道籌措資金。為解決陸島運輸企業資金需求，通過整合其他企業，鼓勵退出企業資金流向新成立企業，采取以股東的身份參與經營等多種方式，多渠道籌措資金，以更換經營船型。

第二階段始于2007年。2007年原交通部頒布《國內水路運輸經營資質管理規定》，對從事水路運輸企業經營資質作出新規定。大連市政府為配合該新規定的落實和實施，制定并出臺了相應的政策。具體包括鼓勵規模化經營、鼓勵資金密集型合作、降低玻璃鋼船的安全適風級別等。大連市港口與口岸管理局為此下發了《大連沿海水路運輸管理規定》(大港口發〔2007〕201號)和《大連水上旅游運輸管理規定》兩個文件。2012年，陸島運輸被納入大連市港口布局規劃，成為運輸交通規劃體系的一部分，并完成《大連長山群島陸島交通體系規劃》等一系列成果。據了解目前該規劃的配套政策正在制定中，內容將涵蓋運營管理、發展航線、老舊船舶、旅游專線、市場整合等五個方面。但是目前大連市政府尚未考慮像浙江省在舟山群島、普陀島的客運運輸中，通過對運輸經營人在淡季時的票價補貼，給予運輸經營人一些補貼的政策。

2014年4月，大連市召開陸島公共交通發展系列工作以及相應的政府扶持政策的專題會議，將進一步放開陸島航運市場準入門檻，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，允許和引導陸島航運實現多元化投資和經營。同時還將加大對陸島基礎設施建設支持力度，對投入陸島交通運輸體系的新建造船舶和更新船舶給予積極的財政資金補貼，進一步健全和完善陸島交通運輸體系，為海島居民出行和游客旅游觀光提供更加便捷、安全、高效的服務。

三、陸島運輸存在的主要問題及其分析

1.陸島運輸經營項目融資困難

目前各級人民政府及社會各界對陸島運輸及其安全問題的關注仍未提到應有的高度，導致相關措施沒有到位。尤其是陸島運輸的資金投入沒有得到很好的落實和保障，主要原因是資金投入主體與受益群體不一致，而且陸島運輸主要是為了滿足居民出行和日常生活的民生需要，其社會公益特征明顯，經濟效益很小，甚至在淡季，多數運輸經營人處于虧損經營狀態，更談不上投資回報和收益問題，這一現象直接導致運輸經營人、港口經營人很難從社會渠道進行融資。由于相關資金和政策的缺失，目前陸島運輸的航線沒有覆蓋全部所有有居民生活的島嶼，居民需求得不到充分滿足，在未設計航線或者航線運力投入較少的島嶼，造成了無船名船號、無船舶證書、無船籍港的“三無船舶”出現。尤其在冬季禁航期，百姓出門需求無法得到滿足，存在違規出航的安全隱患。在運輸航線基礎設施、港口基礎設施、通航助航設施以及交通信息化管理設施方面，囿于資金投入的限制和匱乏，陸島運輸及其安全方面存在很多問題。具體而言，比較突出的問題包括：

(1)缺少必要的運輸航線基礎設施，很多島嶼至今沒有通航。這一現象客觀上形成了一些登陸艇在運送車輛和一些貨運船舶非法搭載旅客的市場，尤以皮口至海洋島航線最為突出。因為目前皮口至海洋島航線無直達客運航線，交通費用較高。

(2)現有港口等基礎設施缺少應有的維護，港口水深受到限制，無法充分發揮港口碼頭功效。例如很多島嶼碼頭的裝卸和照明設備不足，船舶靠離泊位需要等潮水等。因為海島養殖業比較發達，也是當地經濟的主要收入來源，海域管理及航道管理方面存在職責不清甚至交叉等現象，因此海上養殖物礙航現象比較突出，尤其在天氣狀況不良等情況下，極易發生影響安全的海難事故。

(3)缺少必要的安全保障設施，通航環境較差。如陸島運輸航道沒有或缺乏必要的導助航設施，一旦發生海上財產及人身傷亡事故，由于海域通航環境不佳，專業救助船很難開展救助，特別是在夜間，因此無法集中力量進行及時合理的海上搜救工作。此外目前陸島運輸航線及港口缺少必要的防污染和溢油應急設備，一旦發生重大海域污染事故，對于依靠養殖業為主要經濟收入的海島經濟而言，將會產生不可估量的損失。因此目前在陸島運輸的安全保障手段方面存在嚴重不足。

(4)目前的海事交通及安全管理仍然屬于粗放性管理，監管人員數量不足。由于歷史原因和地理環境因素等影響，目前海事行政主管機構在從事陸島運輸的港口和航道無法設置和安排足夠數量的站點和人員，部分地區建港時未配備相關信息化管理的設施，使得該區域交通信息無法及時上達海事主管機構，海事主管機構也無法利用現有交通信息系統及時向該區域發出可能影響交通安全的警告和警示。部分運輸船舶不在指定位置靠泊以規避海事管理機構監督檢查，貨運船舶違規載客等現象時有發生，海事管理機構很難做到及時監督管理。信息化管理設施的缺失，也使得一旦海上事故發生，海事管理機構無法科學、有序、合理、適時地進行現場管理，而如果不能及時搜救，諸多矛盾將直指海事管理機構。

2.對從事陸島運輸的經營主體難以管理

經營陸島運輸的航運公司主要是當地的民營企業，船舶大多采取光船租賃的形式掛靠。由于公司規模小，管理人員數量少甚至沒有，公司管理水平較低，安全管理制度不完善，對船舶特別是掛靠船舶的管理流于形式，甚至是不聞不問。加上從事陸島貨運的掛靠船舶多為個體單船，船舶所有人即船員，普遍存在法律意識和安全意識淡薄現象，對運輸安全熟視無睹，不服從行政機關監管，一旦發生人身傷亡及財產損失的海上事故，基本無賠償能力或者賠償能力低下。目前尚沒有針對陸島運輸的船舶經營資質、監管主體、部門責任劃分的相關法律法規的規定，而從事沿海運輸船舶的監管標準因為門檻過高而無法完全適用于陸島運輸船舶。因此目前從事陸島運輸的船公司無法形成體系化管理、企業數量過多且普遍規模過小的現狀和事實，使得相關主管部門對此難以開展有效的法律監管。

3.船舶安全運輸能力較低

從事陸島運輸的船舶多為小型船舶，貨船大多不超過200總噸，普通客船不超過100總噸，較大的客滾船也不超過500總噸。由于目前從事陸島運輸船舶經濟效益有限，船公司對于安全保障設施及投入嚴重不足，致使船上設施嚴重老化，船舶狀況總體較差。特別是很多貨船更新速度緩慢，又不可能中斷陸島運輸，導致從事運輸的船舶老齡化嚴重。有些貨船甚至缺少各種證書，成為三無船舶。

4.從業船員老齡化明顯，素質偏低

由于地方經濟發展限制、船公司經營意識等因素，目前從事陸島運輸的船員收入偏低，高素質船員匱乏，適任船員數量不足。一方面現有的船員大多是本地人，且有些船員是從漁業船員轉來，缺少必要的客運安全及專業培訓，安全意識淡漠；另一方面航運公司，特別是規模相對較大的船公司，因擔心船員流失和經濟效益不好，不肯投入更多資金對船員進行培訓，只是一味地通過適當提高船員工資以避免適任船員流失。上述種種原因直接導致從事陸島運輸的船員素質普遍偏低，對有關航海和船舶管理常識缺乏必要的了解和掌握，對電子海圖等先進設備使用率不高，缺乏應急應變能力，甚至存在違章操作、冒險航行、部分貨船配員不足等現象。人員素質低下以及人員管理的混亂，致使船舶安全運輸能力直線下降。

5.部分漁港內船舶擅自從事旅客及貨物運輸

目前，遼寧沿海存在船舶在漁港內擅自從事貨物運輸的現象，且多為“三無”船舶，船舶狀況差，船員素質低，安全意識淡漠。漁港內船舶非法從事貨物運輸的管理涉及多個環節，關系到海事、漁政、水上交通運輸等多個管理部門，僅依靠海事管理機構難以杜絕此種非法運輸行為并徹底消除安全隱患。更有甚者，部分三無船舶、漁業養殖船舶、私家游艇等雖然沒有客運資質，但實質上擅自從事客運工作，尤其是在正規客運船舶因為天氣或者其他影響航行安全而被禁止航行的情況下，這些無正規客運許可的船舶擅自載客從事經營性活動，存在著極大的安全隱患。

6.執法主體不明，權責劃分不清

漁港內船舶非法從事貨物、旅客運輸的管理涉及多個環節，關涉公安部門、邊防部門、漁政、海監、海事局、水運處等多個管理部門，水路運輸管理部門僅能就營運證書許可問題，對擅自從事經營性活動的船公司進行處罰，至于營業性收入的處罰并不在其管理權限內。在從事陸島運輸違規船舶中，三無船舶占了很大比例。由于三無船舶既沒有船舶證書、船名以及船籍，也無法查實真實的船舶所有人是誰，因此對海事管理機構而言，行政管理難度大，同時也沒有辦法采取切實有效的處罰措施，僅依靠海事管理機構難以杜絕此種非法運輸行為并徹底消除安全隱患。如果不能對違規船舶進行有效的行政管理和監督，甚至予以行政處罰，就會導致違規從事陸島運輸經營活動的船公司以違法成本過低、達不到任何警示作用為由，仍然繼續從事違法經營活動。

四、歐盟有關陸島運輸的立法與實踐

歐盟一直致力于歐洲海上運輸服務自由化和立法統一化，希望通過歐盟海上運輸條例的出臺讓各成員國之間可以自由地提供海上運輸服務，進而發展各國國內海運市場。因此，歐盟理事會于1992年12月7日頒布了歐盟3577/92號理事會條例(以下簡稱3577/92條例)。*EC Council Regulation 3577/92 Official Journal L[S] 364 of 12.12.1992.

3577/92條例的立法目的是消除歐盟成員國國內對海上運輸服務提供者相關資質和運營條件的限制，以保證各成員國可以自由為其他成員國提供海上運輸服務。該條例的調整對象主要包括一個成員國內部從事陸地間運輸服務、離岸供應服務和陸島運輸服務。對從事運營的船舶要求必須在歐盟成員國內登記，并且滿足和遵守此成員國相關海上運輸法律的規定。明確引入了公共服務合同和公共服務義務的概念，即在有必要維持特定陸島運輸航線運營的情況下，條例允許各成員國為服務提供者設定公共服務義務的權利。同時規定如果某成員國國內陸島運輸市場被海上運輸服務的自由化嚴重干擾，歐盟委員會可以采取相應的保護措施以維持其國內陸島市場的正常發展。

考慮到歐盟成員國國內各島嶼的地理及經濟情況各有差異，因此一方面規定陸島運輸要符合歐盟相關條約法的內容，另一方面又可以根據成員國各個島嶼不同的情況采取靈活適用的策略。

3577/92號條例對陸島運輸作出一些特殊規定。主要表現在：

(1)在陸島運輸法律方面強調了國家公權力的介入。如果陸島運輸服務提供者沒有適當地從事陸島運輸航線經營活動，條例允許成員國為服務提供者設定公共服務義務或與其訂立公共服務合同。所謂公共服務義務是指陸島運輸服務提供者需要承擔保證其服務水平和質量持續的時間，服務資質和服務價格都維持在一定標準的義務。通常情況下這樣的標準會比一個純商業服務運營者所遵循的標準更加嚴格。[5]公共服務合同是指歐盟成員國行政部門與陸島運輸服務提供者簽訂的類似于政府采購的服務合同，運營的航線必須是一年內往返大陸與島嶼之間的乘客人數少于300 000的航線。此類合同針對的服務對象可以是旅客運輸或者貨物運輸，但是適用的范圍只能是在缺乏服務競爭力的航線上，例如當某一航線由于其地理或者季節性原因導致只有一家船舶運營公司提供陸島運輸服務以至于有可能發生壟斷行為時，國家才可以要求與服務提供者簽訂公共服務合同。

(2)歐盟允許各成員國政府給予公共服務提供者一定的政府補貼。相對于一般商業海運服務合同以營利為目的的做法，公共服務合同的目的更側重于維持島嶼上居民的正常生活和貨物貿易，在特殊情況下甚至會要求陸島運輸經營者從事非營利運輸。因此，歐洲各成員國實行行政補貼政策，即給予履行公共服務義務和簽訂公共服務合同的船東一定補貼，稱為“公共服務補償”(public service compensation)。此類補償的條件和金額通常由成員國國內行政部門確定。但是，國內相關法律規定不得違背歐盟條約法對于國家補助(state aids)的規定。

目前大部分歐盟成員國對于陸島運輸，尤其是非營利航線的運營者，都實行了公共服務義務和公共服務合同政策，并且給予非營利運營者以一定政府補貼，同時對于提供非營利陸島運輸服務的運營者資質規定作出嚴格要求，例如：(1)在服務內容方面，規定服務頻率(周期或持續時間)，并每周應至少提供規定時間的運輸服務。(2)當運營者沒有規律以及充分地滿足陸島在生活必需品或者提供旅客輸送服務等，各國政府會要求運營者必須停靠所有島嶼的義務，或者提供島間運輸。(3)運營者需要通過相關文件證明其有能力去從事此項運輸服務。(4)運營者根據計劃航線有規律地從事服務的時間應當不少于一年。(5)在船員配備方面，運營者應雇用擁有本國或其他歐盟成員國國籍的船員。[6]

由于各個成員國的地理自然因素和人文經濟因素，3577/92條例的實施進程在全歐洲不盡相同。例如希臘針對本身島嶼眾多的地理因素，針對陸島運輸的季節性和多樣性等特點，對從事陸島運輸服務的船員和船舶資質作出超越歐盟指令的特殊規定。盡管歐盟委員會對希臘政府下達了多次要求其完善國內立法的命令，希臘政府也承諾會在將來適當時機考慮國內法修訂問題，但是其為了符合本國國情，于2001年專門制定相應陸島運輸法律規定的做法還是值得肯定的。

五、完善陸島運輸安全保障的措施和應對策略

1.統籌規劃，推行地方性立法

建議省政府有關部門牽頭，對全省沿海陸島運輸發展進行專題規劃，實施“科技興安”戰略，完善涵蓋船舶交通管理系統(VTS)、船舶自動識別系統(AIS)、甚高頻通信系統(VHF)、工業電視監控系統(CCTV)的立體監控網絡。起草并出臺針對沿海陸島運輸的地方性法規，進一步細化、明確各部門職責。各級地方政府應按照省政府規劃要求，將陸島運輸納入濱海旅游或城鄉公共交通發展規劃，加大投資力度，強化海上安全生產基礎建設，不斷完善碼頭、設施，促進陸島運輸的良性發展。

2.推行集約化經營，提高市場準入門檻

在統籌規劃的基礎上，建議省政府加強政策干預，借鑒歐盟關陸島運輸的做法，規范陸島運輸市場秩序，提高市場準入門檻，科學合理調控運力，整合資源，推動陸島運輸實現統一經營。按照區域或航線分布情況，扶持規模較大的公司或引入大型航運公司發展成為龍頭企業，整合管理不善的公司，實現集約化經營，提高專業化管理水平，提升企業效益。同時參照國內船舶安全營運和防止污染安全管理體系(ISM)模式，強制推行陸島船舶安全管理體系，加強船公司管理，督促公司強化對船員培訓，切實履行管理職責。盡快出臺相關法律規定，明確各部門權責，為執法提供依據。

3.推動船型標準化，淘汰不合格船型

建議根據沿海陸島運輸航線實際情況，聘請有關專家進行評估，推薦滿足陸島運輸的系列標準船型。針對部分航線船舶船齡老、船況差、建造質量低的現狀，由地方政府牽頭，對營運的陸島運輸船舶安全技術狀況進行全面評估，同時給予一定的政策傾斜和適當補貼，鼓勵淘汰不合格船舶，推動船型統一及運力升級換代。同時針對船舶種類、大小的不同，分階段強制推行陸島運輸船舶配備船舶自動識別系統(AIS)。2014年4月16日韓國“歲月”號客輪沉沒，造成200多人死亡、近百人失蹤的慘痛事故。為了避免在中國發生類似的悲劇，政府應該在船型設計、改裝等一系列涉及船舶適航、安全性的問題上設定強制標準和監督機制。此外，為了在陸島運輸方面提供更完善的服務，以及能夠滿足不同人群對旅游服務的需求，在滿足公眾基本生活出行的基礎上，可以在從事陸島運輸的船舶設施方面，適當設置等級化艙位，以滿足高端人群對旅游度假的需求，并在港口、碼頭、旅店等相關場所提供配套服務。

4.加強財政扶持，并給予適當補貼

建議將陸島運輸納入公共交通體系的建設中，特別是在基礎建設資金方面，政府應加大投入，并通過相關政策扶持，拓展多種渠道，籌措社會資金，以確保投資方與島上居民“雙贏獲益”。考慮到目前陸島運輸的公益性特征，建議政府進一步加大燃油補貼、財政補助、造船補貼等資金補貼力度，落實補貼資金來源，明確資金撥付和管理使用要求。同時建立陸島運輸碼頭、客運站等基礎設施建設和維護保養以及船舶更新的資金補貼機制，爭取出臺有關稅費減免政策，對淡季、突發事件及非營利時段，給予運輸經營人部分運費補貼，從而在資金投入和政策扶持方面保障陸島運輸的安全發展。

5.開發島嶼旅游業，為島嶼經濟發展提供助力

目前國際上島嶼開發模式主要有馬爾代夫模式、夏威夷模式。[7]中國海島旅游業雖然起步較晚,但海島資源豐富。近幾年,國內海島旅游逐漸受到人們的青睞,其中海南島和舟山群島兩地在眾多的島嶼中最為突出,并形成海南模式和舟山群島模式。通過對以上幾個海島地區進行分析發現，它們在發展中都存在一些相同之處:首先上述幾個島嶼都十分重視對本地區特色的發展，特色是區別于其他海島的魅力之所在,只有抓住特色才能成功吸引旅游者。其次都注重對環境的保護,良好的生態環境是旅游地成功發展的依托，也是吸引旅游者的關鍵因素，因此在海島發展過程中必須加強對海島生態環境的保護,實現海島地區的可持續發展；同時在地區旅游發展中，還應重視社區居民的意見，尊重他們的想法，鼓勵他們參與到旅游規劃與開發之中。除此之外，筆者建議，還可以將海島旅游收入的一部分用于碼頭、港口等公共基礎設施的建設和維護，以解決目前陸島運輸基礎設施建設資金捉襟見肘的困境。

[1]NESTEROWICZ M.Freedom to provide maritime transport service in European community law[J].Journal of Maritime Law & Commerce,2003,34(4):23-27.

[2]姜玉紅,李悅錚.遼寧省海島旅游發展的現狀及對策研究[J].海洋開發與管理,2008(5)：15-18.

[3]白潔.發展海島旅游業的制約因素及對策[J].生態科學,2002(2):179-181.

[4]王振峰.大連市陸島客運夜航可行性分析與評價[D].大連:大連海事大學,2011.

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2014-10-20

遼寧經濟社會發展課題(2014lslktfx-02)；遼寧省法學會重點課題(LNFXH2014A012)

郭 萍(1968-)，女，博士，教授；E-mail:guoping@dlmu.edu.cn

1671-7031(2015)01-0046-07

DF935

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