美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助形態(tài)的歷史發(fā)展與生態(tài)型完善

劉旭東 王勝本

(華北理工大學(xué)高等教育研究所， 唐山 063009)

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美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助形態(tài)的歷史發(fā)展與生態(tài)型完善

劉旭東 王勝本

(華北理工大學(xué)高等教育研究所， 唐山 063009)

美國是世界高等教育強(qiáng)國，聯(lián)邦政府的財(cái)政資助已經(jīng)成為美國現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的最主要外部推動(dòng)力量，并引領(lǐng)其健康發(fā)展。美國聯(lián)邦政府的經(jīng)驗(yàn)值得研究與借鑒。受不同歷史時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)狀況，以及社會(huì)發(fā)展思潮的影響，美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助形態(tài)經(jīng)歷了“社會(huì)放任型、行政干預(yù)加強(qiáng)型、市場分權(quán)主導(dǎo)型”等階段，最終實(shí)現(xiàn)了健全法律保障下，政府與市場相融合的聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助生態(tài)型形態(tài)。

聯(lián)邦政府；財(cái)政資助；高等教育；教育生態(tài)學(xué)

現(xiàn)代社會(huì)組織是以市場行為為特征的多元組織復(fù)合體，中央政府承擔(dān)主要社會(huì)公共職能。高等教育機(jī)構(gòu)作為現(xiàn)代國家的主要社會(huì)組織之一，必然處于中央政府的職能行使范圍之內(nèi)。教育財(cái)政學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為：“除了規(guī)定培養(yǎng)目標(biāo)、制定教育方針和設(shè)置專門機(jī)構(gòu)與官員進(jìn)行管理以外，國家控制教育的最重要途徑就是運(yùn)用財(cái)政撥款等經(jīng)濟(jì)手段。”①美國是世界高等教育強(qiáng)國，究其原因，國內(nèi)有學(xué)者指出，“聯(lián)邦政府已經(jīng)成為美國現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的最主要外部力量”②。而美國教育史學(xué)家魯?shù)?Willis Rudy)則明確指出了這一外部力量主要是來自聯(lián)邦政府的財(cái)政力量。他認(rèn)為，“從此(戰(zhàn)后)，聯(lián)邦政府的財(cái)政支持成為高等教育發(fā)展的核心力量”③。據(jù)此，以聯(lián)邦政府資助的視角進(jìn)行觀察，能夠精準(zhǔn)把握美國高等教育發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈獑栴}。

美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助是聯(lián)邦政府運(yùn)用財(cái)政法律手段，規(guī)范權(quán)威地干預(yù)和調(diào)控高等教育，引領(lǐng)美國高等教育健康發(fā)展的主導(dǎo)性財(cái)政法律運(yùn)營機(jī)制與模式。歷經(jīng)歷史演化，至今已形成較為完備的資助體系。這種體系的根本機(jī)制是以聯(lián)邦政府整體規(guī)范調(diào)控為主導(dǎo)與市場總體創(chuàng)新選擇為主體有機(jī)合作、以科研資助和大學(xué)生資助相輔相成為主要通道和方式，在促進(jìn)與保障美國高等教育有效公平、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)繁榮進(jìn)步上發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)代美國高等教育財(cái)政資助屬于多元參與模式，在這種模式下，除社會(huì)廣泛資助外，政府財(cái)政性資助涵蓋聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)撥付。在美國高等教育財(cái)政資助總額中，相較于州政府的資助，盡管聯(lián)邦財(cái)政資助份額所占的比例并不高(1985—1991年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，聯(lián)邦資助比例大約占高等教育經(jīng)費(fèi)總額的12%左右④)，但歷史表明，聯(lián)邦政府已經(jīng)成為美國高等教育發(fā)展的主要外部推動(dòng)力，并引導(dǎo)高等教育的發(fā)展方向。

美國教育學(xué)家、前哥倫比亞大學(xué)師范學(xué)院院長勞倫斯·A．克雷明(Lawrence Arthur Cremin)嘗試將生態(tài)學(xué)方法運(yùn)用于教育研究，教育生態(tài)學(xué)研究思想由此產(chǎn)生。這一研究思想劃定了研究范式的主要原則，即堅(jiān)持研究的全面系統(tǒng)性、有機(jī)聯(lián)系性和動(dòng)態(tài)平衡性。美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助機(jī)制的形成及其演化是在中央政府宏觀調(diào)控和法制規(guī)范下，政府與社會(huì)市場的整體性合作的產(chǎn)物。這一過程從本質(zhì)上是資助形態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡發(fā)展過程。所謂“資助形態(tài)”，是指聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助這一教育現(xiàn)象在不同歷史階段的表現(xiàn)形式。聯(lián)邦政府作為重要的外部環(huán)境因子，與高等教育之間結(jié)成了獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)。不同的歷史背景、不同的社會(huì)學(xué)發(fā)展思潮、不同的聯(lián)邦主義下資源分配原則等多維因素，共同決定和導(dǎo)演了歷史上美國高等教育財(cái)政資助系統(tǒng)中聯(lián)邦政府角色的變遷。基于此，本文以教育生態(tài)學(xué)的觀察視角和研究范式對美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助形態(tài)的歷史生成、發(fā)展和完善過程進(jìn)行了階段劃分與分析。

一、美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助的社會(huì)放任時(shí)期(二戰(zhàn)前)

新教理論控制著美國社會(huì)的早期生活。1789年，美國憲法正式提出了“政教分離”原則。根據(jù)這一原則，聯(lián)邦政府雖然代表國家行使權(quán)力，但卻被無形地限制在社會(huì)事務(wù)管轄范圍之外，無權(quán)介入新教涉足的社會(huì)事務(wù)。美國新教的價(jià)值觀也就成為這個(gè)新興國家最初的政治經(jīng)濟(jì)生活主導(dǎo)力量。后來出現(xiàn)了宗派主義，各個(gè)教派都希望建立自己的學(xué)院。在慈善捐贈(zèng)思想和傳播各自教義的目標(biāo)下，到獨(dú)立戰(zhàn)爭之前，各基督教教派相繼建立了九所學(xué)院。⑤這樣，宗教成為早期美國高等教育的重要財(cái)政提供者，學(xué)院財(cái)政對宗教資金產(chǎn)生了嚴(yán)重依賴。另外在1791年，第一屆國會(huì)提出了關(guān)于憲法的十條修訂案，修訂案規(guī)避了聯(lián)邦政府行使高等教育的責(zé)任。⑥早期美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助責(zé)任的缺失與社會(huì)資助的自由隨意由此滋生。

在聯(lián)邦政府通過財(cái)政方式干預(yù)教育的模式尚未形成時(shí)，大學(xué)難以從中央政府渠道獲得強(qiáng)有力的財(cái)政支持，因此不得不求助于私人。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到19世紀(jì)的后半葉，美國資本主義進(jìn)程加快，涌現(xiàn)出一大批擁有巨額資產(chǎn)的工業(yè)資本家和銀行家。他們對提高人力資本水平有強(qiáng)烈的需要，加之受宗教慈善捐贈(zèng)思想的影響，于是對捐助大學(xué)產(chǎn)生了濃厚的興趣。工業(yè)資本向高等教育大范圍的捐贈(zèng)資助成為當(dāng)時(shí)美國大學(xué)(特別是私立大學(xué)，如約翰·霍普金斯大學(xué)、康奈爾大學(xué)等)財(cái)政收入的重要來源。

針對這些情形，美國著名高等教育專家伯頓·克拉克教授(Burton R.Clark)曾經(jīng)指出：“早在中央政府接過作為科研經(jīng)濟(jì)的首要贊助者以前，爭取外部私人資助的大學(xué)已經(jīng)學(xué)會(huì)如何擴(kuò)大它們的創(chuàng)新內(nèi)容。財(cái)政多樣化的習(xí)慣早就形成了。”⑦研究者們普遍認(rèn)為，這時(shí)期美國高等教育財(cái)政資助主導(dǎo)力量在私人，而非政府。這種情形隨著1862年《莫里爾法案》的頒布實(shí)施而發(fā)生了改變。聯(lián)邦政府借助這部法案，以土地贈(zèng)予的形式介入高等教育。在此基礎(chǔ)上，又衍生出“康奈爾計(jì)劃”和“威斯康星觀念”，直接導(dǎo)致了大學(xué)社會(huì)服務(wù)功能的形成。之后，聯(lián)邦政府又陸續(xù)頒布了《第二莫里爾法案》、《海奇法案》、《史密斯—休斯法案》等一系列職業(yè)教育資助法案。表1顯示了早期美國高等教育財(cái)政資助的基本結(jié)構(gòu)。

表1 美國高等教育財(cái)政資助情況統(tǒng)計(jì)表：1909-1910 單位：千美元

資料來源：Digest of Education Statistics, 1970:95。

將表格中的項(xiàng)目進(jìn)行同類合并后發(fā)現(xiàn)，社會(huì)捐贈(zèng)、州政府資助和學(xué)費(fèi)成為一戰(zhàn)前高等教育資助的主要形式。聯(lián)邦政府的資助程度非常低，甚至直到1909-1910年度都沒有明確的數(shù)據(jù)記載。客觀來說，整個(gè)19世紀(jì)至一戰(zhàn)前聯(lián)邦政府扮演的角色是比較“溫和”的(Modest)。⑧比如，在1913年美國聯(lián)邦政府用于教育的全部支出是500萬美元，而同年卡耐基基金會(huì)則為教育支出了560萬美元。⑨但資助程度不高并不能抹殺聯(lián)邦政府參與高等教育的重要意義。這一時(shí)期已經(jīng)顯現(xiàn)了聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助形態(tài)的雛形，即聯(lián)邦政府首先通過土地贈(zèng)與和農(nóng)業(yè)技術(shù)資助等簡單形式介入高等教育，同時(shí)輔之以相應(yīng)的資助立法。

19世紀(jì)末美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，社會(huì)對聯(lián)邦權(quán)力加強(qiáng)的呼聲日甚。1914年爆發(fā)的第一次世界大戰(zhàn)徹底改變了大學(xué)與政府的關(guān)系。1916年6月，聯(lián)邦政府在國家科學(xué)院之下成立了國家研究理事會(huì)(NRC)，它組織的戰(zhàn)時(shí)科學(xué)研究對美國贏得戰(zhàn)爭起到了至關(guān)重要的作用。戰(zhàn)爭也幫助美國大學(xué)生資助從民間真正轉(zhuǎn)移到了政府。1916年和1918年，國會(huì)分別創(chuàng)建了預(yù)備軍官訓(xùn)練團(tuán)(ROTC)和學(xué)生軍隊(duì)訓(xùn)練隊(duì)(SATC)。這些聯(lián)邦項(xiàng)目和計(jì)劃幫助學(xué)院渡過了因一戰(zhàn)而使學(xué)生銳減的危機(jī)。20世紀(jì)30年代前后爆發(fā)的大蕭條使美國陷入了嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)，州政府和社會(huì)力量在大危機(jī)面前已經(jīng)無法幫助大學(xué)破解困境。羅斯福上臺(tái)后，為對抗大蕭條，實(shí)施了一系列“新政”，國民資源保衛(wèi)隊(duì)(CCC)和國家青年事務(wù)管理局(NYA)便是兩個(gè)包含教育成分的著名勞動(dòng)救濟(jì)計(jì)劃。

這樣，二戰(zhàn)前，聯(lián)邦政府就基本建立起了以工農(nóng)業(yè)資助、軍事科研資助和人員培訓(xùn)資助為主要內(nèi)容的聯(lián)邦高等教育財(cái)政資助體系。但這一時(shí)期的聯(lián)邦政府資助內(nèi)容和資助機(jī)制還處于“萌生發(fā)育”階段。盡管如此，對于艱難培育起來的這項(xiàng)資助，大學(xué)已經(jīng)表現(xiàn)出了不斷增長的渴求，特別是在資金需求較大的科學(xué)研究領(lǐng)域。大規(guī)模昂貴的科學(xué)任務(wù)就成為了華盛頓的責(zé)任。⑩私人受財(cái)政能力限制已經(jīng)無法完成大規(guī)模的自然科學(xué)項(xiàng)目資助。

二、美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助的行政干預(yù)加強(qiáng)時(shí)期(二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代)

大蕭條至二戰(zhàn)結(jié)束，在凱恩斯國家干預(yù)主義的支撐下，羅斯福新政賦予了聯(lián)邦政府更多的權(quán)力，一部分州的權(quán)力層移至聯(lián)邦政府。在滿足軍事服務(wù)需要的國家目標(biāo)下，基本形成了以軍事科研撥款和軍隊(duì)人員資助為主要內(nèi)容的聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助模型。戰(zhàn)后，迫于冷戰(zhàn)和蘇聯(lián)衛(wèi)星上天事件的政治壓力，在約翰遜總統(tǒng)實(shí)施的“偉大社會(huì)”(Great Society)運(yùn)動(dòng)的影響下，拉開了戰(zhàn)后長達(dá)二十余年的聯(lián)邦行政加強(qiáng)干預(yù)高等教育的帷幕，形成了“政府-大學(xué)”關(guān)系下的高等教育財(cái)政資助主導(dǎo)模式。

表2 美國高等教育財(cái)政資助情況統(tǒng)計(jì)表：1939/40-1949/50 單位：千美元

資料來源：Digest of Education Statistics, 1970: 95。

從上表中可以發(fā)現(xiàn)，二戰(zhàn)前后聯(lián)邦政府資助高等教育的程度已經(jīng)極大提高。聯(lián)邦的資助占大學(xué)財(cái)政資助總額的比例，由1939—1940年度的7%迅速提高到了1949—1950年度的29%。聯(lián)邦財(cái)政資助程度加強(qiáng)的趨勢在戰(zhàn)后一直得以持續(xù)二十多年。

但隨著冷戰(zhàn)威脅的減弱和美國社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)的興起，聯(lián)邦政府對高等教育的資助程度自60年代后期開始削弱，大學(xué)獲得的財(cái)政支持難以再現(xiàn)“黃金十年”的繁榮，這種潛伏的危機(jī)也許預(yù)示著某種重大變革即將來臨。表3反映了戰(zhàn)后二十多年間聯(lián)邦資助在高等教育財(cái)政資助結(jié)構(gòu)中的比例變化情況。

表3 二戰(zhàn)后美國高等教育財(cái)政資助結(jié)構(gòu)：1946-1970 單位：十億美元

資料來源：H.P.Tuchman，E.Whalen，ed：Subsidies to Higher Education，Praeger，1980:16.

三、美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助的分權(quán)調(diào)整時(shí)期(20世紀(jì)七、八十年代)

伴隨著20世紀(jì)70年代美國新經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大學(xué)信任危機(jī)，高等教育財(cái)政危機(jī)也隨之出現(xiàn)。80年代的里根政府受公共選擇理論和新保守主義思潮的強(qiáng)烈影響，將市場規(guī)則納入公共管理范疇。聯(lián)邦政府隨之將資助權(quán)力逐漸分化給州和市場，“市場—大學(xué)”模式逐漸成為支配美國高等教育財(cái)政資助的主要機(jī)制。80年代，聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助進(jìn)入全面分權(quán)調(diào)整時(shí)期，聯(lián)邦政府大學(xué)科研資助重新重視基礎(chǔ)研究，資助的程度緩慢升溫，科研資助領(lǐng)域的市場化力量不斷加強(qiáng)，競爭性的撥款機(jī)制不斷完善；大學(xué)生資助全面進(jìn)入貸款資助主導(dǎo)時(shí)代。這些變化真實(shí)地反映了聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助經(jīng)過70年代以來修正與調(diào)整的效果。

在政府資助調(diào)整分權(quán)時(shí)代，獲得市場資助已經(jīng)成為現(xiàn)代美國大學(xué)的核心任務(wù)。以1985-1991年間美國高等教育財(cái)政資助情況匯總表為例，可以清晰地發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦政府資助權(quán)力調(diào)整后，多渠道參與高等教育財(cái)政資助的效果(表4)。

表4 美國高等教育財(cái)政資助構(gòu)成表：1985-1991 單位：十億美元

資料來源：Nabeel Alsalam， Gayle E. Fischer：The Condition of Education 1993 U.S. Dept. of Education， Office of Educational Research and Improvement， National Center for Education Statistics， Information Services， 1993：410.

四、美國聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助的政府與市場合作時(shí)期(20世紀(jì)90年代以后)

表5 大學(xué)各項(xiàng)資助比例結(jié)構(gòu)對比：1975/76—1994/95

資料來源：[美]亞瑟·科恩著：《美國高等教育通史》，李子江譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第348頁。

表中數(shù)據(jù)表明，盡管聯(lián)邦資助仍然能夠在整體資助體系中保持主導(dǎo)地位，但它的優(yōu)勢不再明顯，社會(huì)市場的資助力量已經(jīng)增強(qiáng)。不同資助力量的此消彼長，正好印證了大學(xué)發(fā)展“三角協(xié)調(diào)模式”的動(dòng)態(tài)平衡法則。在這個(gè)法則中，政府通過強(qiáng)大的組織體系、政治規(guī)則來調(diào)整沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動(dòng)和團(tuán)體，其中權(quán)威是行動(dòng)的準(zhǔn)則；市場通過價(jià)格來調(diào)節(jié)供求，化解矛盾；學(xué)術(shù)組織則通過價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)、信念和信任來維護(hù)自身的利益。在當(dāng)代高等教育管理的過程中，三類組織已經(jīng)成為提供高等教育財(cái)政資助的一個(gè)整體，它們之間相互依賴，無論哪一方均無法獨(dú)立承擔(dān)資源分配的任務(wù)，也無法獨(dú)立解決問題，它們之間必須通過相互交換信息和資源，達(dá)到利益分配的融通，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大滿足。

五、結(jié)語

聯(lián)邦政府高等教育財(cái)政資助生態(tài)型機(jī)制的創(chuàng)建超越了聯(lián)邦主義下高等教育財(cái)政資助的“社會(huì)放任型、行政加強(qiáng)型和市場主導(dǎo)型”等不同資助形態(tài)，實(shí)現(xiàn)了“政府與市場相融合、社會(huì)廣泛參與和法律規(guī)范保障”的生態(tài)型資助形態(tài)。在實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政資助形態(tài)的不斷創(chuàng)新與超越過程中，美國聯(lián)邦政府積累了許多極具啟示借鑒價(jià)值的寶貴理念與經(jīng)驗(yàn)：中央政府主導(dǎo)下的政府與市場合作資助機(jī)制的完善；責(zé)權(quán)明確的專項(xiàng)資助項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)與競爭；財(cái)政資助的法制化運(yùn)行與保障；高等教育財(cái)政效率與公平的融合性實(shí)現(xiàn)；財(cái)政資助政策對國家發(fā)展目標(biāo)的定向與引領(lǐng)，等等。從高等教育健康存在和運(yùn)行的客觀要求角度看，我國高等教育財(cái)政資助領(lǐng)域還存在諸多問題，諸如“財(cái)政資金管理體制不規(guī)范、教育財(cái)政資助結(jié)構(gòu)不完備、財(cái)政資源配置機(jī)制職能不明確、財(cái)政法律法規(guī)不健全”等。透視美國的歷史實(shí)踐，將為我們國家完善實(shí)施高等教育財(cái)政資助提供批判性的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

注 釋：

①寧本濤:《教育財(cái)政政策》，上海：上海教育出版社，2010年，第4頁。

②賀國慶、王保星：《外國高等教育史》，北京：人民教育出版社，2006年，第440頁。

③John S.Brubacher and Willis Rudy, Higher Education In Transition: A History of American Colleges And Universities， 1636-1976.Harper&Row， Publishers. New York， Hagerstown， San Francisco， London，1976，p.219．

④Nabeel Alsalam and Gayle E. Fischer,The Condition of Education 1993 U.S. Dept. of Education， Office of Educational Research and Improvement， National Center for Education Statistics， Information Services，1993，p.410.

⑤[美]亞瑟·科恩：《美國高等教育通史》，李子江譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第21頁。

⑥Amendment 10 - Powers of the States and People,2012年3月3日，

http://www.usconstitution.net/xconst_Am10.html.

⑦[美]伯頓·克拉克：《探究的場所-現(xiàn)代大學(xué)的科學(xué)研究和研究生教育》，王承緒譯，杭州：浙江教育出版社，2001年，第148頁。

⑧Wayne F.Anderson,The Federal Role In The Federal System：The Dynamics Of Growth．Advisory Commission on Intergovernmental Relations (Washington， D.C.)．1980，p.1．

⑨谷賢林：《美國研究型大學(xué)管理——國家、市場和學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡與制約》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年，第51頁。

⑩[美]羅杰·L．蓋格：《研究與相關(guān)知識(shí)：第二次世界大戰(zhàn)以來的美國研究型大學(xué)》，張斌賢等譯，保定：河北大學(xué)出版社，2008年，第92頁。

(責(zé)任編輯 胡 巖)

Development and Ecological Improvement of Higher Education Financial Assistance in U.S. Federal Government

LIU Xudong WANG Shengben

(Institute of Higher Education, North China University of Science and Technology, Tangshan 063009, China)

America is a great nation in higher education. Its federal financial assistance has been the strongest external driving force in the development of modern American universities, promoting a healthy development. Lessons can be learnt from the experience of U.S. federal government. Influenced by different politics, economies and social development ideas, American federal financial assistance has experienced several stages, including social laissez-faire, strengthened administrative intervention and market decentralization”. Based on the data analysis, this paper discusses how U.S. federal government has implemented its financial aid for higher education. It concludes that with sound legal protection in place, the federal financial assistance is now featured by its ecological morphology through the integration of government and market.

U.S. federal government; financial assistance; higher education; education ecology

10.16382/j.cnki.1000-5560.2015.02.016