黨章就是最根本的黨規黨法
——鄧小平執政黨黨章建設理論探析

□潘立魁

黨章就是最根本的黨規黨法
——鄧小平執政黨黨章建設理論探析

□潘立魁

鄧小平在主持制定、修改黨的八大、十二大黨章中，確立、形成了執政黨黨章建設理論。其核心觀點是：黨章是最根本的黨規黨法；群眾路線是黨章中的根本問題；沒有黨規黨法，國法就很難保障；要從根本上保證黨章發揮應有的效力。這些思想對健全黨內法規體系，進一步密切黨與群眾的血肉聯系，鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動成果，加強依法執政，嚴明黨的紀律，強化監督，具有重要的理論價值和現實指導作用。

鄧小平 黨章思想 黨規黨法 群眾路線

鄧小平作為黨的第一代中央領導集體的重要成員和第二代中央領導集體的核心，十分重視黨章建設。他曾主持制定和修改了1956年黨執政后的八大、1982年改革開放新時期黨的十二大黨章，形成了觀點鮮明、內容豐富、邏輯嚴密的黨章建設理論，成為鄧小平理論的重要組成部分。鄧小平黨章建設理論主要內容包括：黨章是“最根本的黨規黨法”，群眾路線“是黨章中的根本問題”，“沒有黨規黨法，國法就很難保障”，要“從根本上保證黨章發揮應有的效力”，等等。重溫鄧小平的黨章建設理論，對于加強黨的自身建設，在經受長期執政、改革開放、市場經濟和外部環境的現實考驗中，加強和改善黨的領導，提高黨的建設科學化水平，具有重大而深遠的理論和現實意義。

一、鄧小平深刻闡明黨章是“最根本的黨規黨法”，確立了黨章的權威地位，為執政黨健全黨內法規體系指明了正確方向

1978年12月，鄧小平在中央工作會議講話中明確指出：“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146、147、147頁。針對這種情況，鄧小平指出，要使制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，就必須加強黨和國家的法規建設，“國要有國法，黨要有黨規黨法”②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146、147、147頁。。為此，鄧小平提出了黨章思想的基本觀點：“黨章是最根本的黨規黨法。”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146、147、147頁。這一基本觀點闡明了黨章在黨的生活和工作中的重要地位，詮釋了黨章的本質內容，奠定了鄧小平黨章思想的堅實基礎，為執政黨健全黨內法規體系指明了正確方向。

鄧小平的這一重要思想是黨的八大關于黨章作用思想的重申和延續。鄧小平指出：“黨章的總綱，是我們黨的最基本的政治綱領和組織綱領。”④《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第216頁。黨章總綱是黨章的核心內容，統帥著黨章的其他方面；黨章的其他方面必須為實現黨章總綱所規定的政治目標和組織目標服務。而黨章總綱所規定的政治目標和組織目標，又是全黨最高的行為準則。因此，黨章必然成為黨內肯定的、明確的、普遍的規范。

鄧小平的這一重要思想對黨章和以黨章為核心的黨內其他法規、制度的制定和實施，提高黨的建設科學化水平有著現實的指導意義。進入新世紀，繼承和發展鄧小平的黨章思想，江澤民同志在《慶祝中國共產黨成立八十周年大會上的講話》中提出：“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律。”①《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第290頁。胡錦濤同志在中央紀委第六次全會上提出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設。”②中共中央文獻研究室編：《十六大以來重要文獻選編》（下），北京：中共文獻出版社，2008年版，第181頁。習近平總書記指出：“全黨要牢固樹立黨章意識，真正把黨章作為加強黨性修養的根本標準，作為指導黨的工作、黨內活動、黨的建設的根本依據，把黨章各項規定落實到行動上、落實到各項事業中。”③習近平：《認真學習黨章，嚴格遵守黨章》，《人民日報》2012年11月20日。隨著改革開放的深入發展和社會主義市場經濟體制的建立和完善，黨內法規制度建設的地位和作用越來越突出。

二、鄧小平深刻闡明群眾路線“是黨章中的根本問題”，確立了群眾路線在黨章中的地位，為執政黨進一步密切與群眾的血肉聯系提供了重要保障

黨章作為黨的根本法規，不僅是黨內的普遍行為規范，而且是黨的整體意志的體現。黨章體現黨的整體意志，說到底，就是體現黨的根本利益，而黨的根本利益突出地表現為人民群眾的利益。正如毛澤東所指出的那樣：“共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。”④《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第1096頁。執政黨尤其如此。正是基于這樣一種認識，同時考慮到“執政黨的地位，很容易使我們同志沾染上官僚主義的習氣。脫離實際和脫離群眾的危險，對于黨的組織和黨員來說，不是比過去減少而是比過去增加了”⑤《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219頁。的現實，鄧小平在黨的八大修改黨章的報告中，明確提出了其黨章思想中一個極為重要的觀點：“群眾路線是我們黨的組織工作中的根本問題，是黨章中的根本問題，是需要在黨內反復進行教育的。”⑥《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219頁。

群眾路線之所以成為黨章中的根本問題，鄧小平認為，這是由群眾路線的內容和意義所決定的。在黨的八大修改黨章的報告中，鄧小平把黨的群眾路線概括為兩個主要方面：一方面，人民群眾必須自己解放自己；黨的全部任務就是全心全意為人民服務；黨對于人民群眾的領導作用就是正確地給人民群眾指出斗爭的方向，幫助人民群眾自己動手，爭取和創造幸福的新生活；另一方面，黨的領導工作能否保持正確，決定于它能否采取“從群眾中來，到群眾中去”的方法。同時，鄧小平進一步指出：“黨的工作中的群眾路線，具有極深刻的理論意義和實際意義。”⑦《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219頁。馬克思主義認為，歷史是人民群眾創造的。同資產階級政黨相反，工人階級政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨之所以成為工人階級先鋒隊，之所以能夠領導人民群眾，正因為，而且僅僅因為它是人民群眾的全心全意的服務者。“確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”⑧《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219頁。而且，如果不從認識方法上解決黨的主張必須是“從群眾中來，到群眾中去”的問題，那么，黨同人民群眾的關系問題仍然不能得到很好地解決。“因此，黨的工作中的群眾路線，本身就要求黨的領導保持謙虛和謹慎的態度。驕傲，專橫，魯莽，自作聰明，不同群眾商量，把自已的意見強加于人，為了自己的威信而堅持錯誤，是同黨的群眾路線根本不相容的。”⑨《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219頁。

群眾路線“是黨章中的根本問題”重要思想的提出，從黨的根本大法的高度，指出了發揚黨的工作中群眾路線的優良傳統，對于我們完成執政黨所擔負的歷史任務的重大意義。時至今日，在全黨學習貫徹和落實黨章中，進一步弘揚群眾路線“是黨章中的根本問題”的理念，對我黨進一步密切與人民群眾的血肉聯系，抵制和克服消極腐敗現象，保持和發展黨的先進性，不斷加強和提高黨的群眾工作水平，更具有十分重要的理論價值和實踐意義。

三、鄧小平特別強調“沒有黨規黨法，國法就很難保障”，突出了黨章的主要功能，為執政黨加強依法執政奠定了理論基礎

在鄧小平關于黨章的功能和作用的思想中，黨章是國法的保障的思想占有突出的地位。1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的著名講話中，總結新中國成立以來黨和國家法制建設的經驗教訓，第一次提出了“沒有黨規黨法，國法就很難保障”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第147、216頁。的重要思想。這一重要思想的提出，進一步提高了人們對貫徹執行黨章重要性的認識。貫徹執行黨章，不僅僅是黨本身的事情，而且是關系社會主義國家法律制度的鞏固，關系整個國家和民族興旺發達的大事情。鄧小平如此鮮明地把黨規黨法的功能和作用提高到保障國法的高度來認識，是對馬克思主義黨的學說和國家學說的重大貢獻。顯然，這一重要思想為黨的十二大黨章的誕生奠定了堅實的政治基礎和理論基礎，是對執政黨黨章建設理論的重大發展。

黨章對國法的保障作用，是由我們黨的執政地位和歷史使命所決定的。鄧小平在修改八大黨章的報告中明確指出：“我們黨已經在國家工作和社會活動的各個方面，起著領導作用。很明顯，我們黨的狀況對于國家的生活，已經比以前任何時候具有更廣泛更直接的影響。”②《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994版版，第236、250頁。對于像我們黨這樣一個在大國中執政的大黨來講，不僅有責任領導人民制定符合人民意志和利益的國家憲法和法律，而且有責任督促黨的各級組織和全體黨員模范地遵守憲法和法律，保證其有效地實施。要做到這一點，沒有黨章，沒有以黨章為基礎的黨內其他法規制度體系對各級黨組織和廣大黨員的管理、監督和約束，是不可想象的。

黨規黨法保障國法，還在于黨規黨法對于國法有著重大的意義。其一，執政黨作為國家政治領導力量，自身的政治生活、道德狀況和精神風貌，對整個國家和社會的政治生活，對全體人民的道德狀況和精神風貌，都有著巨大的影響。因此，執政黨的黨章和黨內各項法規的作用，自然不止限于黨本身，必然要影響社會各種利益關系的調整和規定，影響憲法、法律的制定和執行。黨的路線、方針和政策，黨章的基本理論原則，毫無疑問要在國法的立法意圖和內容中體現出來。其二，黨規黨法保障國法的貫徹實施。2011年3月，全國人大第十一屆全會第四次會議認為，中國特色社會主義法律體系已基本形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設以及生態文明建設的各個方面將實現有法可依。進入黨和國家實施“十二五”規劃的開局之年，中國共產黨是一個有著7799．5萬黨員、3226個地方黨組織、379．2萬個基層黨組織的大黨，領導和團結著13億3千多萬全國各族人民建設中國特色社會主義事業，如果黨的活動不受法規、法律的約束和制約，就不可能做到“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，就不可能有健全的社會主義法制。鑒于歷史的教訓，如果不對黨的各級領導干部加以嚴格的監督，就可能出現“以言代法”、以個人意志破壞法律的嚴重惡果。因此，只有依靠黨規黨法來制約、監督黨員領導干部和全體黨員，才能使他們模范地遵守憲法和法律，自覺地維護國家權力機關、行政機關、司法機關和監督檢查機關的權威，保證我們國家走上健康的法制軌道。

四、鄧小平特別強調“從根本上保證黨章發揮應有的效力”，體現了黨章的規約和指導作用，為執政黨嚴明黨的紀律，強化監督開啟了基本思路

切實保證黨章的應有效力，鄧小平認為應從三個方面努力：其一，高級干部要帶頭維護黨規黨法；其二，全黨要嚴格按黨章辦事；其三，建立專門的監督檢查機構，并保證其權威性。這就為新形勢下執政黨嚴明黨的紀律、強化黨內監督開啟了基本思路。

早在黨的八大時，鄧小平就曾指出：“如果我們向每一個普通的黨員都提出了嚴格的要求，那末，我們就需要向黨的干部提出更嚴格的要求。”③《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994版版，第236、250頁。這里所講的更嚴格的要求，自然包括黨的干部帶頭維護黨規黨法的內容。進入新時期，我們黨更加注重嚴格要求各級領導干部。黨的十一屆三中全會公報指出：全體黨員和黨的干部，人人遵守黨的紀律，是恢復黨和國家的正常政治生活的起碼要求，黨的各級領導干部必須帶頭嚴守黨紀。1979年11月，黨中央和國務院頒發了《關于高級干部生活待遇的若干規定》，明確要求黨的高級干部把此規定當作法律一樣堅決執行。之后，鄧小平在《高級干部要帶頭發揚黨的優良傳統》的講話中又對此規定專門作了動員。將此作為黨章的具體補充且有法規性質的文件，鄧小平在闡述它的必要性和迫切性時強調指出：“我們先從對高級干部的生活待遇作出規定開始，再逐步地作出關于各級干部的生活待遇問題的一些規定，克服特殊化。只要高級干部帶頭，這個事情就好辦了。”④《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第147、216頁。1983年10月，鄧小平又深刻地指出：“各級領導干部，特別是高級干部，更應該嚴格遵守黨章、遵守《關于黨內政治生活的若干準則》，起模范作用。”①《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第39、38頁。

黨章是黨的根本大法，全黨都必須“嚴格按黨章辦事”。只有做到全黨都“嚴格按黨章辦事”，才能使黨章的效力真正落到實處。這一點，“文化大革命”中那種無視黨章、踐踏黨章的沉痛教訓，已經從反面作出了深刻的說明。旨在保障十二大黨章產生重大的效力，鄧小平諄諄告誡全黨：“每個黨員、每個黨員干部、每個黨組織，都要對照黨章進行檢查，根據各自的具體情況，作出達到和堅持黨章規定的合格標準的努力計劃，并保證其實現。”②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第39、38頁。全黨按黨章辦事，很重要的是要通過加強思想政治教育，增強全黨的法規意識。要把遵守黨規黨法作為黨員思想政治教育的一項重要內容來抓，凡是違反或破壞黨規黨法的行為，都應當找出思想上的根源，達到處理個別、教育大家的目的，從而在全黨牢固地樹立起有章必循、按章辦事的法規意識。全黨按黨章辦事，還要做到嚴肅查處違反黨規黨法的大案要案，樹立違章必究的法規意識，使黨章和黨內其他法規的權威性和約束力得到切實的保障。只有做到思想教育與黨規黨法相統一，才能最終在全黨形成一種按章辦事的好風氣。

切實保證黨章的應有效力，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332、147頁。。在我國，黨的各級紀律檢查機關就是保證黨章效力的專門機構。黨的十二大黨章明確規定了黨的紀律檢查機關的三項任務，第一項就是“維護黨的章程和其他重要的規章制度”。黨的紀律檢查機關要真正發揮保障黨章效力的作用，首先要維護黨章總綱的原則，按照黨章總綱的要求，保證全黨在政治上同中央保持一致。其次要維護黨章規定的組織原則和紀律，嚴格執行各項規定，努力通過維護黨規黨法來增強黨章和其他黨內法規的權威性，使黨的建設全面走上良性循環的軌道。要切實做到上述兩個維護，最重要的一點，就是同各種違反黨章和其他黨規黨法的行為作堅決的斗爭。“對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。”④《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332、147頁。這應當是“進行鐵面無私的監督檢查”的題中應有之義。

總之，鄧小平黨章建設思想集中體現在他主持制定和修改的黨的八大、十二大黨章中。黨的八大通過的黨章是黨執政后的第一部黨章，是一部具有鮮明時代特色的繼民主主義革命時期黨的最好、最完備的七大黨章后，我們黨的又一部把馬克思列寧主義的建黨學說同中國共產黨建設的具體實踐緊密結合的一部好黨章。它是新中國成立以來，毛澤東建黨思想的重要標志，也是探索執政黨建設規律的初步成果。

進入新的歷史時期，圍繞怎樣把我們黨建設成為社會主義現代化事業堅強領導核心這個基本問題，黨的十二大黨章對黨的十一大黨章做了多方面的、帶有根本意義的修改、充實和完善。鄧小平為黨的十二大黨章修改確立了明確的指導思想，即適應社會主義現代化建設新時期的特點和需要，針對黨的現狀、提出對黨員和黨的干部的更嚴格的要求，提高黨組織的戰斗力，堅持和完善黨的領導，把黨建設成為領導社會主義現代化建設的堅強核心。還需要指出的是，鄧小平特別注重黨在國家政治生活中如何正確地發揮領導作用問題，總綱中第一次作出了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”⑤《中國共產黨章程匯編（一大——十八大）》，北京：中共中央黨校出版社，2013年版，第219、219頁。原則，明確規定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”⑥《中國共產黨章程匯編（一大——十八大）》，北京：中共中央黨校出版社，2013年版，第219、219頁。這是我們黨對十年文化大革命破壞社會主義法制的惡果進行冷靜而深刻思考的結果，是我們黨適應領導社會主義現代化建設需要實行“依法治國”基本方略的開端。

黨的八大、十二大黨章開啟了黨執政和改革開放新時期黨章建設的新紀元。黨的十二大以來，除2002年黨的十六大修改的黨章增加第十一章黨徽黨旗外，總綱及條文結構都是根據黨的十二大黨章基本結構進行的實事求是、解放思想、與時俱進、求真務實的修改、補充和完善。這對我們當前在全面深化改革、全面推進依法治國進程中，認真學習、貫徹落實黨的十八大黨章的主要內容和精神實質，以及貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，都具有重大的理論意義和實踐價值。

責任編輯：凌 雁

作者潘立魁，男，中共遼寧省委黨校教授，遼寧省黨建研究會特邀研究員（沈陽 110004）。