新型城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民就業(yè)權益保障問題研究①

沈陽工學院 陳凌白

1 圍繞新型城鎮(zhèn)化，造成失地農(nóng)民就業(yè)權益保障缺失的主要表現(xiàn)

1.1 失地農(nóng)民規(guī)模不斷擴大，數(shù)量進一步增長

目前，我國新型城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，土地占用進程快、規(guī)模大，是前所未有的。一些地區(qū)以建設開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)為名，大規(guī)模占用農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民失地現(xiàn)象嚴重。與這些大量征地行為相伴隨的，是失地農(nóng)民數(shù)量的急劇增加。根據(jù)經(jīng)濟學家的分析和測算，每征用 1hm2土地，會因之而造成22. 5個農(nóng)民失地失業(yè)。從全國范圍看，近十年來，在我國迅猛發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化背景下，失地農(nóng)民已超過4000余萬。雖然近年來中央和地方政府推出了一系列完善失地農(nóng)民進城就業(yè)的措施和政策，但失地農(nóng)民就業(yè)壓力仍然很大。在2020年以前，平均每年會有超過1000多萬的農(nóng)民因為征地和土地流轉等原因而失去土地；同時，平均每年會有超過500萬的失地農(nóng)民進城務工。然而城鎮(zhèn)的就業(yè)空間和容納能力無法同步擴張，因而失地后，有關農(nóng)民的就業(yè)權益保障與落實就成為一個長期而又迫切需要解決的問題。

1.2 征地補償標準低、形式單一，權益有效落實困難

目前，我國農(nóng)地征用補償標準在實踐操作過程中顯示偏低。首先，征地補償費沒有完全覆蓋土地增值收益。農(nóng)用土地被征用后，政府開出的土地協(xié)議出讓價格會大幅提高；同時征地補償標準也遠低于土地的市場價格，因而征地補償中土地增值部分未予以覆蓋。其次，征地補償費用中未考慮覆蓋城鎮(zhèn)居民正常生活開支和保障。由于征地補償費通常是一次性支付完畢，補償標準又低，因而，僅可短期維持農(nóng)民家庭幾年的城市化市民生活費用支出，后續(xù)未來失地農(nóng)民的生活難以保障。此外，補償標準過于單一。當前，失地農(nóng)民愿意選擇的征地補償方式中，選擇安排就業(yè)、一次性足額補償、一次性給付同時安排落實養(yǎng)老、醫(yī)療保障的幾乎各占三分之一左右。可見，過于單一的補償方式無法全面滿足失地農(nóng)民的生存需要。

1.3 征地補償款管理混亂，權益保障難以完全落實

主要體現(xiàn)在征地補償款的分配與發(fā)放方面。首先，在征地補償款分配與發(fā)放的對象和時間上有很大的盲目性和隨意性。很多地方管理混亂、糾紛不斷。同時，數(shù)據(jù)顯示，征地補償款未能及時足額到位的問題在很多地方也很嚴重。其次，征地補償款管理不規(guī)范問題也很突出。由于個別基層農(nóng)村社會組織管理不完善和不規(guī)范，財務制度不健全、征地補償款管理不透明等原因，征地補償款監(jiān)督管理不到位，具體使用管理不透明，極易滋生貪腐問題。 最后，集體留成部分補償款的使用和投資管理缺位，造成農(nóng)民權益損失。表現(xiàn)在這部分補償款的投資決策失誤或滋生腐敗問題，造成用補償款投資項目運營失敗，損害失地農(nóng)民的切身利益，影響其未來的生存與發(fā)展。同時，由于失地農(nóng)民文化水平普遍偏低，缺乏有效的職業(yè)規(guī)劃，不能科學合理地使用征地補償款，很多失地農(nóng)民在土地征用后“坐吃山空”。

1.4 農(nóng)民再就業(yè)能力不強，失地即失業(yè)

資料顯示，失地農(nóng)民被重新安置就業(yè)比例較低，其中40. 9%的農(nóng)民無法就業(yè)。主要原因表現(xiàn)如下：一是文化程度低，勞動技能單一。失地農(nóng)民中，小學、初中文化程度的占主要部分，大專以上的僅約占7.9%。同時，失地農(nóng)民除了會耕種土地之外，缺少其他專業(yè)技能，沒有就業(yè)優(yōu)勢。二是政府相關就業(yè)培訓缺失。調查顯示，只有約17. 59% 的失地農(nóng)民曾接受過職業(yè)培訓，而這些培訓有很多僅流于形式，缺乏針對性。三是勞動力市場亟待完善，就業(yè)信息傳遞不充分。因而，失地農(nóng)民無法及時掌握相關就業(yè)信息，不能及時就業(yè)。四是失地農(nóng)民思想觀念封閉、落后。部分失地農(nóng)民信奉“小富即安”哲學，“懶、散、等、靠、要 ”思想嚴重，拿到補償款后只顧眼前享樂，“坐吃山空”。

1.5 社會保障制度不完善，仍需提高覆蓋范圍

土地是農(nóng)民賴以生存的保障，承載著他們生老病死的一切生存之需。然而，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，失地農(nóng)民增多，但因為補償標準相對較低，而基層農(nóng)村的社會保障體系仍未完善，造成農(nóng)民在失去土地后相關的社會保障權利缺失，又無法享受城市居民的社會保障權利。得到一定的貨幣補償后，其一切生活所需均需自理。因而，失地農(nóng)民的社會保障程度和水平都難以有效落實，保障水平也偏低。

1.6 農(nóng)民市民化身份轉換困難

雖然通過戶籍制度的變更可以使農(nóng)民實現(xiàn)形式上的市民身份轉變，但就實質來說，失地農(nóng)民實現(xiàn)真正意義上的市民身份角色認同還差距很大。造成這種身份轉換困難的主要原因有以下幾個：一是心理因素的影響。部分失地農(nóng)民故土觀念、懷舊心理嚴重，對原有土地的依賴感較重，一旦失去土地，便失去了生活目標和心理支柱。二是自身因素的影響。在身份轉換過程中，進城后，那些自身綜合素質相對較高的失地農(nóng)民獲得就業(yè)崗位的機會相對較多，其職業(yè)收入也相對更豐厚和穩(wěn)定，融入城市生活也更容易，市民身份的認同感更強。但大多數(shù)農(nóng)民在失地后對市民角色的認知，其角色轉換所需的技能和知識還未準備好。三是生活觀念和方式轉換不到位。一些失地農(nóng)民不能快速融入城市生活，生活方式仍保留著農(nóng)村時期的痕跡，無法迅速適應城市日常生活的相關習慣和要求，這些也是阻礙農(nóng)民身份轉換的不利因素。

2 失地農(nóng)民就業(yè)權益保障對策與建議

2.1 放棄片面追求GDP的政績觀，減少不必要的農(nóng)用耕地占用，減少失地農(nóng)民

推進新型城鎮(zhèn)化應做好科學規(guī)劃，樹立科學的發(fā)展觀和政績觀，盡量減少對耕地的占用，減少失地農(nóng)民；同時，在征用農(nóng)村土地和建設城市過程中，面對眾多的經(jīng)濟利益和政治利益誘惑，各級地方政府要科學規(guī)劃，客觀公正，以人為本，合理利用土地，防止濫用征地權，隨意擴大征地面積。對那些違規(guī)違法征地的政府干部，應加大查處力度，絕不姑息。

2.2 統(tǒng)一、完善城鄉(xiāng)一體的土地市場機制，客觀公正地補償失地農(nóng)民

為保障農(nóng)民合法權益，征地補償要在市場價值基礎上，足額補償，有效管理，公平發(fā)放。圍繞新型城鎮(zhèn)化的迅速推進，很多征地過程中的政府行為實質上是為“非公共利益”的逐利行為，但卻打著“公共利益”的旗號對農(nóng)村集體土地實施征用。無論以何種目的展開征地，都應切實落實財政補貼，公平補償農(nóng)民，為其失地后的生存提供保障。因而，征地補償應切實考慮土地市值不斷增漲的現(xiàn)實情況，合理確定征地補償標準。與此同時，補償土地征用的形式應多樣化，并切實征求農(nóng)民的意見，有貨幣化、勞動保險、就業(yè)安置、企業(yè)入股等多種形式。

2.3 大力拓展就業(yè)規(guī)模和空間，豐富失地農(nóng)民就業(yè)途徑，促進失地農(nóng)民及早就業(yè)

地方政府應在政策、財政、社會保障等方面為失地農(nóng)民就業(yè)保駕護航，大力促進失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)。一是應引導農(nóng)民樹立正確的就業(yè)觀，擯棄“懶、散、等 、靠、要”思維模式，努力引導和推動其創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的意識，激發(fā)其就業(yè)的活力與動力，提高其就業(yè)競爭的自覺性，大力推動和支持失地農(nóng)民參加就業(yè)培訓，豐富自己的勞動技能，努力適應企業(yè)不斷發(fā)展深化的用工要求。二是要創(chuàng)新就業(yè)培訓方式，強化就業(yè)培訓力度。相關地方政府應對農(nóng)民就業(yè)培訓提供財政支持，專款專用，支持建立職業(yè)技術培訓學校，免費培訓失地農(nóng)民非農(nóng)技能，幫助其能順利完成城市產(chǎn)業(yè)工人角色等的轉換，實現(xiàn)再就業(yè)。同時完善相關就業(yè)中介和信息機制的構建體系，拓寬農(nóng)民再就業(yè)渠道。三是要大力推動失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。積極鼓勵有頭腦、懂經(jīng)營、了解市場，有一定經(jīng)濟實力的失地農(nóng)民嘗試自主創(chuàng)業(yè)，政府應提供免費創(chuàng)業(yè)培訓，為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。

2.4 進一步完善失地農(nóng)民的社會保障機制，及時化解后顧之憂

以不同年齡段失地農(nóng)民的自身特征和要求為標準，實施差異性社會保障計劃。 一是對征地時年齡已達到男滿60周歲、女滿55周歲及以上人員，推行與城鎮(zhèn)同等標準的養(yǎng)老與醫(yī)療保障。二是對征地時未達到就業(yè)年齡的人員，采取一次性補償方式，并提供優(yōu)惠政策保障其受教育權利。在達到就業(yè)年齡后，同享城鎮(zhèn)勞動社會保障標準。三是對在征地時已達到就業(yè)年齡的人員，亦應保障其享受等同城市標準的社會保障權利。對特殊有困難的失地農(nóng)民，其社會保障個人出資部分就由政府進行補貼。四是對失地后失業(yè)農(nóng)民，達到城市最低生活保障標準的，一并納入城市最低生活保障范疇。

2.5 大力完善土地征用制度，保障失地農(nóng)民權益

首先要明晰土地產(chǎn)權制度，允許集體產(chǎn)權的農(nóng)村土地進入土地交易市場，提高農(nóng)民的參與權和話語權，遏制過濫的征地現(xiàn)象。其次要規(guī)范政府行為，謹慎征用農(nóng)地。非公共利益用地直接進入市場交易，政府不得濫用征地權，或以“公共利益 ”名義侵占農(nóng)用耕地，嚴格界定農(nóng)地征用條件和標準，并切實落實。最后，要進一步完善土地征用程序，切實提高農(nóng)用土地征用透明度，確保失地農(nóng)民擁有參與和處置權。同時，要進一步構建和完善土地征用過程中的監(jiān)督機制，推行征地、用地、監(jiān)管三方分離，形成相互監(jiān)督，科學管理的氛圍，努力做到廉潔、公正、規(guī)范、有序。

2.6 積極為失地農(nóng)民提供相關法律援助

當前，總體上說，失地農(nóng)民是社會弱勢群體。其征地參與權與處置權很難落實到位，又缺乏相應的法律知識；加之沒有足夠的經(jīng)濟能力支付相關法律支持所需要的成本，諸多因素疊加，使他們的自身權益難以得到保障。因此，地方政府應積極為失地農(nóng)民提供相關法律援助和支持，以確保失地農(nóng)民自身的合法權益可以得到有效的法律保護。

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[3] 梅付春.失地農(nóng)民合理利益完全補償問題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟問題研究,2007(3).