地方政府性債務管理存在的問題及對策建議

王友葉

地方政府性債務是指地方政府和所屬機構為公益性項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。按照國辦發明電[2011]6號要求，審計署將地方政府性債務劃分為三類：第一類是地方政府負有償還責任的債務；第二類是地方政府負有擔保責任的債務；第三類是地方政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務。

一、地方政府性債務現狀綜述

（一）地方政府性債務的類別結構情況

根據《全國政府性債務審計結果》（2013年12月30日公告），截至2013年6月底，地方政府性債務余額為178908.66億元，大約相當于2012年GDP(519322億元)的34.45%，大約是2012年全國財政支出(125712億元)的1.42倍、財政收入（117210億元）的1.53倍。在178908.66億元的地方政府性債務余額中，政府負有償還責任的債務為108859.17億元，占60.8%；政府負有擔保責任的債務為26655.77億元，占14.9%；政府可能承擔一定救助責任的債務為43393.72億元，占24.3%。

（二）各級政府地方政府性債務余額及結構

截至2013年6月底，在地方政府性債務中，省、市、縣、鄉鎮地方政府性債務余額分別為51939.75億元、72902.44億元、50419.18億元和3647.29億元，在全部債務中的占比分別為29.0%、40.8%、28.2%和2.0%，其中，市級債務比重最高，縣級和省級在政府性債務中的占比差不多。在政府負有償還責任債務中，省、市、縣、鄉鎮的占比分別為16.3%、44.5%、36.4%和2.8%，其中，市級債務比重最高，其次是縣級債務，省級政府債務占比遠低于市級和縣級。政府負有償還責任債務的償還壓力大，在未來幾年，市縣級政府將面臨很大的償債壓力。

（三）地方政府債務融資結構以及償還期限

從地方政府性債務來源看，在地方政府性債務中，銀行貸款為101187.39億元，占有全部債務的56.55%；國債、外債等財政轉貸，占全部債務的1.70%；發行債券為18456.91億元，占全部債務的10.32%；這三類債務合計122678.03，在全部債務中的占比為68.57%；其他債務為56230.63，在全部債務中的占比為31.43%。

二、地方政府性債務管理存在的問題

（一）政府舉債缺乏硬約束

首先，新《預算法》出臺前，地方預算管理基本不體現地方政府性債務的基本情況，有關債務情況也不納入地方一般公共預算中。因此，有關債務的舉債的基本情況、債務規模、使用方向正確與否和償還期限等情況缺乏詳細的規章，本級人大、上級政府和社會公眾對地方政府性債務的基本情況不了解，無法監督和約束政府舉債行為。其次，預算法的懲戒執行不到位。盡管我國預算法等財經法律法規禁止地方政府舉債，但由于預算對地方政府性債務的軟約束，地方政府通過地方融資平臺、投資公司等形式，舉借了大量債務，使得地方債務大量累積，但預算法等財經法規并未對地方舉借債務的行為進行懲戒，致使很多地方政府舉債行為沒有得到遏制，違法成本太低。再次，在一定的還款期內，還存在地方政府領導換屆過程中新任領導不理舊債的現象，使得債務不斷增加，財政負擔逐年加重，影響了政府信用。

（二）債務償還制度尚未建立

第一，償債動力不足。地方政府通常會采取各種方式拖延、轉嫁其債務負擔。如果債務實在不能拖延時，就采取舉借新債等方式償還。對地方政府的考核中，并未將地方債務償還納入考核體系，地方政府對債務的償還動力不足。第二，地方政府償還制度不健全。根據有關要求，地方政府應制定詳細的債務償還計劃書，列明債務償還資金來源，債務期限，并建立健全償債準備金制度。但現實情況是，部分縣級政府財政基本處于收支平衡，無多余財力來償還債務，特別是近幾年房地產業不景氣，“土地財政”捉襟見肘，使得大部分縣級政府都未遵守上述要求，基本未建立債務償還制度。第三，地方政府性債務風險評估制度未建立。隨著我國經濟進入新常態，財政收入高速增長的態勢已不存在，個位數的增長速度進一步加劇了財政緊張。當前，政府性債務的主要還款來源就是財政撥款和結余，這必然導致償還風險加大，但當前并未對債務風險進行理性評估，使得地方債務風險凸顯。

（三）債務資金投向和使用不規范

地方政府性債務資金存在建造辦公樓、償還其他項目本息、閑置浪費等問題；部分融資平臺公司未按規定核算公益性項目；市級以及縣級大部分融資平臺均未做到分賬核算公益性項目，以致無法核實債務資金的支出進度以及使用效率。

三、化解和防范地方政府性債務風險的政策建議

（一）強化新《預算法》對地方政府發債的制約監督

2014年新《預算法》出臺后，應加強對地方借債規模的限制，所有的舉債均應經過同級人大批準，并將舉債情況納入一般公共預算，債務的管理和使用情況，也一并在年度預算執行情況中向人大報告，接受人大監督，并將舉借債務情況及時向社會公開。同時，要加大處罰力度，對未按照新《預算法》規定，違規進行舉債的，依法懲處，切實維護新《預算法》的尊嚴。

（二）建立健全債務償還制度

強化一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算三本預算的統籌，建立并完善債務償債準備金制度，列明資金償還來源和渠道，定期向人大匯報債務償還情況，并將償還情況向社會公眾公開，接受監督。同時，改進地方政府考核辦法，將債務舉借和償還情況納入考核體系，引導地方政府千方百計減少政府性債務，優化債務結構，防范債務風險。

（三）建立健全政府性債務全程監管制度

一是加強事前監管。要加強舉債前項目論證工作，建立公共建設項目決策機制，加強舉債前的科學論證，防止舉債的隨意性。重點關注舉債主體、償債資金來源、規模、期限以及舉債方式等。二是加強對債務資金的全程監控。對債務資金借、用、管、還等情況進行全面監督，提高資金使用效益。三是加大事后處罰力度。嚴肅整頓地方政府性債務秩序，對不按規定使用政府性債務的，及時糾正，并對有關責任人依法處分，確保政府性債務資金安全、高效、合規使用。

（四）強化監督檢查和績效考評

財政部門應會同審計、監察等部門，加強對地方政府性債務情況特別是融資平臺公司的監督檢查，對政府性債務資金的運行實施全過程監督。同時，把政府性債務的舉借、使用、償還和風險控制等情況納入財政綜合考評體系，建立績效考評制度，實施績效問責制，努力做到“花錢必問效，無效必問責”。

[1]中華人民共和國審計署.全國政府性債務審計結果.2013.

[2]中華人民共和國.關于修改《中華人民共和國預算法》的決定;主席令第十二號；2014.