鄉鎮財政預算管理的思考

譚冬木

《新預算法》的頒布表明：財政工作逐步從經濟管理向國家治理轉變，逐步從賬房先生向改革先鋒轉變，逐步從粗放型向精細化、專業化方向轉變，逐步從被動、單一型向主動、綜合型轉變，鄉鎮財政處于我國財政體系中最基層的地位，是部門預算的末級單位，鄉鎮財政預算編制與執行的科學性、嚴肅性，將直接影響鄉鎮政府履行各項社會公共服務職能，現就鄉鎮財政預算管理，結合本人多年的鄉鎮財政工作實踐，就如何進一步提高鄉鎮財政預算管理水平，作一些簡單的探討。

一、鄉鎮財政預算管理存在問題

首先在預算編制上，一是科學性不足，主要表現為：不是科學調研測算，而是閉門造車估算，沒有按預算編制的程序進行深入具體了解、分項目科學測算，從而不能完全掌握部門實際情況，僅憑往年數據估算了事，“拍腦袋”的決策很多，最終形成“人員經費按標準，公用經費按定額，專項經費按實際”情況；二是完整性不夠，主要表現為：不是科學細化而是粗糙籠統；對一些人員經費外的基本支出，往往以上年數作為本年的預算數，沒有考慮一個科學增減率；對項目支出安排與測算，沒有進行分項目細化，科學測算，僅以大概數、大條框作為其預算數。三是合理性不強，主要表現為：不是量入為出，而是政績需要。隨著農村基礎建設不斷加強，義務教育、醫療保險、養老保險等的不斷推進，致使財政支出額度越來越大，收支矛盾日益突出。再加上，部分鄉鎮領導為了“政績”需要，在沒有考慮自身承受能力的前提下，缺乏計劃和科學管理，背離“量入為出”的原則，增加了財政負擔，擴大了財政風險。

其次在預算執行上，約束力不夠，主要表現為：預算執行的法定約束性不夠，支出隨意性較大，擠占、挪用司空見慣，究其原因，主要是領導的政績觀和上級考核的指揮棒，最終造成“前任鋪攤子、要面子，后任背債務、挑擔子”的不正常現象。

再次在預算監督上，人大的監督缺位，審計機構對預算各環節的監督審查流于形式，“問責”機制停留在紙面上。這些問題在一定程度上影響了鄉鎮財政預算職能的發揮。

二、加強鄉鎮財政預算管理的對策

（一）強化組織管理保障，提高財政管理水平

1.加大培訓宣傳力度，強化預算法定意識。領導重視是各項工作順利進行的前提。鄉鎮領導對預算管理知識的掌握，有利于依法治財理財，縣級領導對預算管理知識的掌握可以避免考核指揮棒對鄉鎮財政預算執行的干擾。因此應采取多種形式對各級領導進行《預算法》等相關法律、法規的培訓，從思想上高度重視鄉鎮財政預算管理。

2.建立健全組織機構，合理設置崗位。根據鄉鎮財政承擔的職能和工作需要，鄉鎮政府應當單獨設立鄉鎮財政管理機構，明確鄉鎮財政機構性質、職能定位和崗位職責。為落實預算法定、支出法定原則，有條件的地方最好實行編制單列，垂直管理的模式。鄉鎮財政所應設總會計、預算管理、項目資金管理、涉農補貼資金管理、國有資產管理、政府性債務管理、票據管理、檔案管理、出納等主要崗位，提倡一人多崗、相互交叉監管。根據鄉鎮財政管理崗位特點，有計劃、分層次組織開展各類針對性強的鄉鎮財政業務培訓和實踐案例分析觀摩，建立長效培訓工作機制，保持財政工作人員合理的年齡結構和知識結構，保證隊伍的活力。

（二）完善預算編制程序，提升部門預算質量

1.把握預算編制程序關。為了提高鄉鎮預算方案的準確性和權威性，一般采用“二上二下”的“切蛋糕”過程，“一上”是預算編制前，要求各分管領導根據全鎮總體發展規劃及上級相關要求，上報各自分管線下一年度需實施的各項目資料及所需的資金。“一下”根據當地實際情況，結合縣財政局下達的經濟計劃、指標、收入總量等科學測算，根據全鎮總體發展規劃、輕重緩急等要求，切塊好各線資金總量。由各線分管領導根據各自的資金總量及項目，最終確定下一年度實施的項目及所需的資金。“二上”是指根據各線最終確定的項目及所需的資金，依據功能科目分類原則，認真編制好預算草案，提交鎮人代會審議。“二下”是指經鎮人代會審議通過后的正式預算方案，鎮人民政府發文執行，并報縣財政備案。

2.把握預算編制的質量關。預算編制之所以粗糙，其原因之一就是籠統的估算了總的資金。從細化部門角度出發，對規模相對較大或涉及多個科目的部門，必須先按部門（分線）編制。根據“一下”指標數，可分為黨群線、經發線、社事線、城建線、社會綜治線等；各線按項目再細分，例如經發辦可分為各招商引資、產業集聚、轉型升級項目建設等，社事線可分為教育、衛生、計生、民政救助等。由小見大，由各條線各部門認真做好預算，然后由財政所進行“二上”統稿，同時，財政線的同志平時要沉下身去，親臨一線，做個有心人，掌握第一手資料，使預算結果詳細、精確。真正做到硬化基本支出、細化公用支出、優化項目支出。

（三）提高預算執行約束力，加強政府債務管理

1.《預算法》第二十一條規定：鄉鎮人民代表大會“審查和批準本級預算和本級預算執行情況的報告；監督本級預算的執行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令”。第十三條規定：“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。為此，根據“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的要求，嚴格執行“收支兩條線”管理，鄉鎮財政部門要制訂和完善各項規章制度，建立起一整套縱橫聯動的財政監督機制和內部控制程序，使監督檢查貫穿于財政資金籌集、分配、撥付、使用、驗收的全過程。經過本級人代會批準的預算，非經法定程序，不得改變；未經人大批準，不得調整預算。鎮人大要開展事前、事中的監督檢查。主要檢查預算資金是否按部門預算規定的執行，有無挪用移用現象；檢查預算資金是否足額到位，有無截留擠占現象；檢查預算調整有否經過法定程序，有無越權調整的現象；審計部門要加強事后審計監督，對審計發現的問題，有否及時整改落實，對拒不整改的有否真正啟動“問責”機制，通過檢查監督，督促鄉鎮嚴格按預算辦事，強化預算約束。

2.加強政府債務管理，嚴格執行政府性債務審批制度，貫徹落實償債準備金制度，嚴格按照政府性債務管理的有關規定，遵循“借得巧、用得好、還得起”和“量入為出，收支平衡”的原則，有序化解現有債務，切實防范財政風險。對于鄉鎮政府債務而言，借債與償債之間存在著一定的時間差，隨著社會的不斷發展政府官員輪換也更加頻繁，決定舉債的與安排償債的往往不是同一任領導，在缺乏責任保證、制度保障的條件下，常常會影響債務的正常償還。因此要進行科學測算鄉鎮政府債務規模，舉債規模要與可用財力增量和財政承受能力相適應，實行債務警戒線報警機制和審批機制，對臨界的要及時提醒，對越界的堅決不審批，防止將來還貸時對財政造成沖擊。縣政府要清理取消各種不切實際的達標升級和考評活動，加強政策協調，既為老百姓辦實事，又不增加鎮財政支出壓力。

[1]童文揚等.關于建德市鄉鎮財政管理的現狀和對策.杭州人大.

[2]新預算法.