新預算法下加強和改進高校預算管理工作的思考

陳東

根據2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》修正（以下簡稱新預算法）自2015年1月1日起施行。素有“經濟憲法”之稱的預算法完成了實施20年來的重大修訂，適應了形勢發展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現代化的要求。新預算法的出臺是國家法律制度建設的一項重要成果，更是財政制度建設具有里程碑意義的一件大事，標志著我國加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。高等學校作為財政全額撥款單位，其部門預算屬于公共財政預算的范疇，新預算法的實施必將對高校預算管理工作提出更高的要求。如何圍繞新預算法，不斷加強和改進當前高校預算管理工作，是現階段高校財務工作者面臨的一個重要課題。

一、新預算法對高校預算管理工作的影響

新預算法從建立全口徑預算、細化預算編制、強化預算公開透明，到規范地方政府舉債、加強人大監督等方面，對1995年的《預算法》進行了多處修訂，由原來的79條調增至101條，涉及內容較多。新預算法的實施對高校預算管理工作的影響必然是多方面的。

（一）促進高校建立全口徑透明預算

新預算法規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算，并指出要建立健全預算體系，明確規定預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。在新預算法指導下，高校必須樹立全口徑預算管理理念。首先，校內各單位的收入和支出均應納入預算。其次，在編制部門預算時不僅要編事業財務預算，還要編制資產配置預算、債務預算、基金會預算、國有資本經營預算等，從而達到構建大學全面預算體系目標。

（二）促進高校預決算編制科學化精細化

新預算法對細化預決算編制提出了更高的要求：各級預算支出應當依照本法規定，按其功能和經濟性質分類編制；本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項，按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款；在編制決算時，一般公共預算支出應當按其功能分類編列到項，按其經濟性質分類編列到款。新預算法對預決算的編制作了盡可能的細化規定，對預決算管理進一步科學化、精細化提出較高要求，無疑加大了預決算編制的難度。高等學校預決算工作必須加強功能分類與經濟分類的雙向管理，使得預決算編制更加立體化。

（三）促進高校加強預算執行控制，規范結余結轉資金管理

新預算法強調，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府、各部門、各單位的支出必須經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。這些規定都是對于預算執行的規范要求，同時對資金的使用年限作了明確規定，要求注重資金的時間價值。新預算法實施后，高校必須把加強預算執行控制作為預算管理的重點內容，既要嚴格按預算進度執行，同時又要規范管理結轉結余資金。

（四）推動高校建立跨年度預算平衡機制

新預算法明確規定，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。跨年度預算平衡機制是對現行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執行等環節，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，更好地發揮財政宏觀調控作用。目前高校預算都是一年一預，但現實情況中，因收入的超收或短收，往往會出現當年度預算不能平衡的情況，根據新預算法跨年度平衡預算的政策，下一步高校要進行跨年度平衡預算，試編滾動預算，預算不能只顧當年，還要兼顧長遠。

（五）推動高校建立事權與支出責任相適應的預算制度

十八屆三中全會之后，新一輪全面改革正式啟動，其中建立“事權與支出責任相適應的制度”成為本輪財稅改革的核心。為了體現這一重大改革，新的預算法在轉移支付制度方面作了進一步完善，明確規定國家實行中央和地方分稅制。中央與地方事權劃分將陸續推進。就高校而言，同樣需要對校內各級事權和支出責任進行明確清晰的界定，否則容易造成職責不清、互相擠占或互留缺口、無從問責的現象。因此，新預算法實施后，高校應積極探索建立事權與支出責任相適應的預算制度。

（六）推動高校預算管理進一步邁向規范化公開化

新修訂的預算法新增了20多條，其中很多條款都是關于促進預算公開、加強審查監管的條款，這些條款對提升預算管理水平提出了具體要求。隨著國家教育投入占GDP 4%目標的實現，社會民眾對于教育資金的關注已由幫助教育呼吁增加投入轉變為更關注教育經費的使用效益，相比于其他財政資金，教育資金更為敏感。高校的使命是人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承，必須要堅持勤儉辦學、倡導厲行節約，要更多注重資金使用績效，預算管理工作就要不斷規范化、逐步公開化。

二、新預算法下如何加強和改進高校預算管理工作

新預算法的實施對高校預算管理工作的影響無疑是深遠的。那么，如何加強和改進高校預算管理工作以適應預算法的指導要求呢？筆者試作如下思考。

（一）構建全面預算管理體系

全面預算管理是利用預算對本單位各種財務及非財務資源進行分配、控制、考核、評價，從而有效地組織和協調業務活動，完成既定的事業目標，是一種現代管理模式。對于高校來說，全面預算涉及到高校的各個部門和各項業務，是由財務預算和業務預算組成的綜合性的財務計劃。要構建全面預算管理體系，可從以下三個方面入手。

1.全員預算管理的組織體系

目前，絕大多數高校的預算工作由財務部門完成，編報程序一般是校內各單位申請預算，財務部門負責匯總、分析、審核，并結合學校年度中心工作，視學校財力狀況，經綜合平衡后，最終形成預算草案報學校校長辦公會或常委會研究決定。財務部門因為時間和精力的原因，對預算的分析審核側重點往往在于資金量的大小，而對于一些發展性項目，財務人員往往很難從專業的角度判定其預算是否合理和準確。實質上，預算是學校內部一個非常嚴肅的制度概念，預算管理不是財務部門的事，也不是某幾個部門的事，是全體教職工的事，需要全員參與。因此，為確保預算的科學制定、嚴格控制、公正評價以及合理懲罰，必須建立一個完善的預算組織體系，并賦予體系內各層級相應的權限和職責，以彌補由財務部門獨立編制預算的不足。

2.全口徑預算管理的編制體系

首先，高校全部的收入和支出都應當納入預算。收入方面涵蓋年度財政補助收入、學費住宿費等非稅收入、科研收入、經營收入、捐贈收入、利息收入及其他收入等。另外，以前年度結余結轉資金同樣需要納入預算。支出方面，所有支出均納入預算，同時還應按支出預算的一定比例設置預備費以防止突發事件處理增加的支出。其次，在編制財務預算的同時，還要編制資產配置預算、債務預算、基金會預算、國有資本經營預算等，各預算之間應保持相互銜接，最終可以合并構成學校總預算。最后，校內執行預算與財政部門預算在口徑上應保持一致，防止出現“二張皮”現象。

3.全過程預算管理的控制體系

全過程預算管理是指在預算編制、預算執行和監控、預算分析和調整、預算的考核與評價等全過程進行流程化管理，加強內部控制，明確權限分工，促進辦學資金的科學配置，真正發揮預算的“指揮棒”作用。目前，很多高校預算重編制、輕執行，在預算經批復后，對預算的嚴肅性把握不夠，實際執行時隨意性大，常常是“預算歸預算，執行歸執行”，未列入預算的支出也時常發生，預算調整程序不規范，監控不力，分析不及時，缺乏考核評價。這些都是有違預算法的，新預算法對預算編制、執行、調整均有詳細要求和明確規定，高校必須樹立全過程預算管理意識，只有不斷加強對預算的全過程管理才能確保預算的剛性約束和嚴肅性。

（二）優化改進預算編制體系

1.在編制要求上，校內執行預算與部門預算保持高度一致

這里的一致既體現在編制的程序上，也體現在編制口徑上。目前，部門預算通常在每年的10月份進行，遵從“二上二下”的編制程序，到人大批復預算時已是第二年的三月份。很多高校都是在部門預算批復后開始編制校內執行預算，客觀上會造成一段無預算控制的真空期。因此，為確保做到校內執行預算與部門預算的的高度統一，高校應當在編制部門預算時同步編制校內執行預算，而且也應按部門預算的編報口徑，區分基本支出和項目支出，并按政府收支功能分類和經濟分類科目進行細化。為此，高校要盡早謀劃，根據學校的發展規劃落實年度主要工作任務，明確重點專項工作及經費重點投入的方向，根據相關項目管理辦法及政府采購有關規定，盡早開展有關項目的論證工作，確定年度固定資產的配置、基建維修工程等應納入政府采購范圍的相關情況，為預算編制工作打下良好基礎。

2.在預算安排上，建立事權與支出責任相適應的預算制度，并積極探索跨年度平衡預算

長期以來，高校財務部門在安排預算時，往往都是基于上年的預決算情況進行數字的增減，并沒有準確考慮各部門實際應該需要多少，而高校內部各部門對待預算經費的認識是“給多少錢，辦多少事”。這種經費安排模式容易造成部門間項目經費互相交叉或互留缺口，最終導致管理效率低下。因此，有必要建立事權與支出責任相適應的預算制度，并積極探索跨年度平衡預算。事權是按照各部門的職能分工、業務性質進行劃分，并以支出責任的形式得以體現，事權的行使和支出責任的履行又必須有財權作保障，才能保證各部門嚴格按預算完成預定目標，各司其職。高校建立事權與支出責任相適應的制度，首先就要劃分明確清晰的事權和支出責任清單，不能有模糊地帶，哪些屬于學校層面事權，哪些屬于各部門各學院事權，必須明確界定。然后再根據事權與支出責任相適應的原則，賦予恰當的財權，并在此基礎上安排預算。一直以來，高校預算都是一年一預，并堅持“量入為出、收支平衡”的原則，在實際情況下，由于收入的超收或短收，年度內有時收支不能平衡的狀況，在事權與支出責任都已明確的情況下，支出的剛性不可避免，這就要求高校在編制預算時，要立足長遠，做好中長期規劃，對一些重大專項可考慮探索編制滾動預算，實現跨年度平衡，更好地發揮預算的調控作用。

3.在編制方法上，充分運用計算機信息技術，借助現代化手段提高預算編制效率

目前，絕大部分高校在編制預算時，都是通過請各部門報紙質預算來搜集需求，即便有電子的，也是格式不一，財務主要是依靠EXCEL電子表格再進行分類匯總處理，這樣容易造成項目遺漏，且僅僅解決了一個數據功能，還缺乏應有的管理功能。為此，有必要建立一套適合高校管理特點的預算編審系統，系統具備預算錄入、審核、匯總、查詢、報表輸出等功能，支持用款單位在線申報預算、職能部門審核專項預算、校領導審批預算等流程化管理，在編報口徑和表述體系上與部門預算可以有效對接，從經費類型上能夠區分人員經費、公用經費、項目經費，從政府收支科目體系上能夠區分功能分類、經濟分類，從預算類型上能夠區分基本支出、項目支出，從資金來源上能夠區分財政補助收入、非稅收入、科研收入、經營收入、其他收入等，極大地提高工作效率，保證預算編制的完整性、準確性和科學性。

（三）完善預算執行控制體系

目前，高校項目經費串用混用、執行進度緩慢、結轉資金過多等現象無法回避。新預算法明確規定，各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責。高校應以批復的預算為依據，加強和改進預算執行管理。

1.構建多維會計核算體系

要做好預算執行控制，首要前提是必須構建多維核算體系，達到核算的精細化。在實際會計核算中，通過會計信息化軟件，細化會計核算口徑，分別按功能分類、經濟分類、基本支出、項目支出設置會計科目，并按預算資金來源、預算類型分別設置對應項目，構建部門、項目及科目的多維核算體系。多維核算體系是細化預算執行的技術保證，可以有效防止項目經費串用、混用及超預算支出現象發生。

2.嚴格國庫集中支付管理

新預算法明確對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。目前，江蘇等地地方高校的財政性支出大多都通過財政國庫集中支付系統完成，出于安全考慮，財政國庫集中支付系統并未與各高校會計核算系統實施對接，容易導致一些項目經費發生串用、混用，也不排除有高校為追求執行進度，防止項目結余資金被財政收回，人為故意串用、混用。要有效解決這類問題，各高校一是要高度重視，責任為先，切不可有挪用、套取財政資金之行為；二是要做好日常會計基礎工作，全面真實反映經濟業務；三是及時做好與國庫集中支付系統對賬工作，使單位內部會計核算系統數據與財政國庫集中支付系統數據保持一致。

3.及時跟蹤反饋執行進度

高校財務部門應當及時提供項目經費執行情況，通過信息化平臺實時提供數據查詢，對于重點項目、重大項目要定期反饋執行進度。各項目經費具體執行部門、項目負責人等應當跟蹤項目預算執行，一旦發現進度緩慢，要及時分析和查找原因。涉及到資產配置須納入政府采購管理的，應及時辦理相關審批手續；對于遲遲不實施或實施進度特別緩慢的，應采取一定強制措施，督促其加緊執行；需要調整預算的，嚴格預算調整程序。高校須嚴格執行預算法有關規定，對于確實需要結轉下年使用的項目經費允許結轉，結轉超過2年未使用完畢的結轉資金一律作為結余資金處理，直接收回或調作他用，以提高預算執行效率，發揮資金使用效益。

（四）積極推進預算公開力度

新預算法修訂的一個重要目就是建立健全全面規范、公開透明的預算制度。作為公共財政支出的一個重要組成部分，教育資金所受的社會關注度不斷提升。高校應從完善高校治理體系和提升治理能力現代化的高度出發，積極推進預算公開力度。

1.完善預算公開的內容結構和形式

從目前高校預算公開情況來看，無論在公開形式的規范性和及時性、公開內容的完整性和透明性等方面都存在很多問題。新預算法對預算分開的時間和內容有明確的規定。高校應當就預算公開的內容及其說明等要素圍繞相關性進行系統化、明晰化，構建一個相對完整和規范的結構體系，并增強可閱讀性，在提高財務信息決策有用性的同時，提高信息公開的透明度。具體來說，除涉密項目外，所有使用財政撥款的支出應按要求細化公開到支出功能分類的項級科目，并區分基本支出和項目支出，所有財政撥款安排的“三公經費”、“會議費”、“培訓費”應按要求對外公開，不僅要公開預算編制信息，還要逐步更多地公開預算執行、審議、調整、績效等相關信息。公開的形式也應當多樣化，對內要報告學校職工代表大會審議通過、對外可以通過報紙、網站、專設公告欄等醒目位置公開預算信息，接受社會監督。

2.建立健全預算公開的監督檢查

構建上級主管部門監督和高校內部監督為主，社會監督為輔助的三位一體監督體系，激發預算公開的外在壓力和內在動力。高校要接受上級主管部門工作人員、同行專家或委托社會力量進行的定期或不定期的監督檢查；要接受高校內部以審計、紀檢、教代會為主要力量，聯合師生代表進行的監督檢查；要接受社會公眾或媒體及學生家長等利益相關者的咨詢、查詢和求證等。因此，高校應主動公開預算，做到規范透明。

三、結束語

當前，高校預算管理面臨的內外部環境已發生重大變化。國家深化財稅體制改革以及一系列新制度特別是新預算法的實施，倒逼高校必須加強和改進預算管理工作，并切實做到收入“一個籠子”、預算“一個盤子”、支出“一個口子”，積極發揮預算管理在高校資源配置中的主導作用。

[1]建立現代預算制度邁出堅實一步——財政部部長樓繼偉詳解新預算法[J].中國財政，2014.18 16-19.

[2]涂淑娟.新預算法對高校財務管理的影響探析[J].會計之友，2014.35 121-122.

[3]何興月;趙春峰.地方高校預算管理現狀分析及對策[J].會計師，2015.04 30-31.