養老如何平等

2014年12月23日，國務院副總理馬凱透露，機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已獲通過，醞釀了7年的養老金“雙軌制”改革終于破局。一直以來，養老保險“雙軌制”備受社會詬病，最根本的問題就是權利上的不平等。只有權利平等問題解決了，養老保險制度改革才算到位。

眾所期盼中，醞釀了7年的養老金“雙軌制”改革終于破局。

2014年12月23日，國務院副總理馬凱向全國人大常委會作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告時透露，機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革方案已獲通過。這意味著養老金雙軌制將進行改革。

根據改革方案，機關事業單位養老保險將和城鎮職工養老保險相統一，實行單位和個人繳費的辦法，改革退休費計發辦法。專家表示，養老金雙軌制改革方案會在2015年公布，方案將涉及一系列細節問題，如改革成本誰來埋單、國家財政如何支撐、如何補齊公務員此前“欠繳”的養老金賬戶、機關事業單位養老標準怎樣跟企業對接等。

這次改革養老金雙軌制的方案，既回應了公眾的長久關切，也顯示了改革敢于向硬骨頭開刀的魄力。在我國實行近20年的養老保險“雙軌制”終將被破除，走向統一。

事業單位養老金改革為何延緩

早在2008年，國務院就推動五個省市的事業單位和企業養老保險制度的統一，但由于公平問題和技術問題，外界認為這一改革“陷入停滯”。對此，人社部副部長胡曉義在2013年表示，雖然在推進過程中遇到問題，也不能全盤否定2008年的改革試點工作。“它積累的經驗和教訓，對今后全面推進養老保險制度改革很有意義。”

中國的養老保險制度是由計劃經濟體制的“單軌制”轉變為目前存在的“雙軌制”的。改革前，企業、機關事業單位均實行統一的養老保險制度。1991年，企業職工養老從“單位保障”邁向了“社會保障”：企業職工的社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。但是機關事業單位養老保險制度仍實行單位退休養老制度。

改革的不同步，使得兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，而且差距明顯，社會矛盾加劇。

事業單位養老保險制度改革試點于2008年推出。當年國務院印發《關于事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案通知》的文件，選擇在山西、上海等五省市開展事業單位養老金改革。其主要內容是參加企業養老保險的統一改革，同時建立職業年金制度。

但在業內專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進展緩慢。對于進展緩慢的原因，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授鄭春榮表示，試點改革的阻力太大：職業年金個人不愿意出，出了就是待遇減少；單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢。“此外，整體責任不明，2008年國發10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀。”

中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，并且公務員改革沒有預期，這使事業單位感到不公平，積極性不高。“試點改革進行不下去就是因為沒有把機關加進來。”

此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業單位預期改革后養老金水平下降帶來的阻力。據鄭秉文測算，改革后事業單位的養老金的替代率（指退休養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）由80%-90%左右降低至50%。

而本次改革要求同步改革退休費計發辦法。清華大學公共管理學院就業與社會保障研究中心主任楊燕綏表示，這樣，不公平的改革將不存在。不過，改革可能面臨著更多機關事業單位職工反對的壓力。

除此之外，配套的工資改革機制缺乏也是重要原因。楊燕綏在北京大學國家發展研究院退休政策研討會上表示，“機關事業單位的工資已經很多年沒有調整，需要一個調整機制，以形成一個合理的待遇調整升降機制。只有把這個建立好了，大家才會支持改革。”

萬億成本從何來？

改革的基本思路是“一個統一、五個同步”。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

據統計，我國在職公務員數量約700多萬，各類事業單位126萬個約3000萬人。養老金并軌，意味著這3700萬人將轉到城鎮職工養老保險體系中。

而要實現數千萬人的養老金并軌，需要一筆巨大的成本。“改革成本中僅補繳養老金賬戶這一項，就是一個數目可觀的數字。”河南一中部城市發改系統公務員徐匯說。

社科院經濟系博士研究生陸明濤2013年12月發表了《中國養老金雙軌制并軌改革的成本測算》論文。經過測算，改革成本可能相當于全國一年的財政收入。

陸明濤說，假定2010年及以前退休的人員仍然采用原有的退休金制度，2010年后的退休人員完全執行企業退休標準，則政府機關公務員補繳養老金約需3.9萬億元，事業單位工作人員補繳約需5.2萬億元，共計約9.1萬億元。而2010年全國財政收入約8.31萬億元。

徐匯認為，如此高昂的改革成本，中央財力尚有壓力，地方財力更無力負擔，“東部經濟發達地區還可以。可像我們這樣的地區，地方財政很不富裕，補繳養老金賬戶肯定承擔不了”。

中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南說，養老金雙軌制改革的思路很明確，“全國范圍同步”意味著不會由地方財力負擔全部改革成本，“如果由地方財力負擔改革成本，那么極有可能導致一個結果，有錢執行，沒錢就難以執行”。

蘇海南強調，短期內改革可能會損害部分人的經濟利益，但長遠來看全民受益。3700萬人的養老金改革成本雖然高昂，但放到幾億人的養老金大池子里，風險分擔能力會增強。

鄭秉文也表示，本次養老金雙軌制改革是“頂層設計”全國一盤棋，“中央轉移支付會解決改革成本問題”。

楊燕綏則認為，在養老保險制度逐步統一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

第一部分是過去已經退休的“老人”的養老金發放問題。以前機關發放的養老金主要來自財政預算，但事業單位既有自籌也有來自財政預算。改革后這一部分由社會發放，但并不能全都放入職工養老保險中去，這一部分還需財政出錢。

第二部分是“中人”的養老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經繳納養老保險。“當年企業養老金改革就‘只點菜沒埋單，形成了‘空賬。但不論事業單位改革還是機關改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算？”

第三部分是改革以后事業單位繳費20%從哪里列支。

“中央政府、地方政府、單位、個人這幾個主體之間各自如何承擔上述三筆費用，將來必須有一個執行方案。”楊燕綏表示。

如何避免職業年金變“隱性雙軌制”？

“公務員養老金的替代率很高，對基層公務員來說很有吸引力。”徐匯說。

以北京為例，2011年北京市職工的社會平均月工資為4672元，按現行的養老金繳費方式，如果按繳費30年計算，每月的養老金也只有1794元。而當年公務員、事業單位職工的平均月退休金為4000元至5000元，約相當于退休前工資水平的80%。

但城鎮職工的養老金替代率卻一直下降。2012年數據顯示，養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年為50.3%。

徐匯擔心“企業標準養老”后損失太大，黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，這表明“就低”，新標準會向企業看齊。

從“五個同步”中，有人分析出漲工資“信號”，“養老保險制度改革與完善工資制度同步推進、待遇調整機制與計發辦法同步改革，這應該就是要漲工資，這兩天不少媒體也報道說，預計公務員要普漲工資，通過漲工資彌補改革帶來的利益損失”。

“所謂的公務員普漲工資是誤讀，片面理解養老金雙軌制的改革思路。”蘇海南說，近兩年關于調整公務員工資的呼聲很高，之所以公務員工資改革遲遲沒有推行，就源于養老金雙軌制這一影響公平的“病根”未除，“第一步是養老金制度改革，先實現‘退休公平，接下來才是公務員工資改革”。

蘇海南強調，改革后公務員的新養老標準，并不會低于原標準，“個人賬戶加上職業年金，新養老金標準的整體替代率不低于改革前的水平，因為這樣才能破除改革阻力，公務員群體樂于接受”。

有媒體發表評論，認為“一般企業不會給員工購買職業年金，而公務員不同，政府機關給公務員購買職業年金花的是納稅人的錢。一旦坐實企業年金，意味著公務員養老金和城鎮職工并軌，實則形成新的隱性雙軌制”。

徐匯注意到，2014年12月23日以來，不斷出現對職業年金的質疑聲，“網上這方面的討論很集中，認為‘五個同步中‘職業年金與基本養老保險制度同步建立，是制造新的不平等”。他擔心，此類討論會影響到職業年金的制度設計。

短短兩天之間，一些社區網站出現了“現就給公務員交職業年金，是在制造新的不公平”等“主題帖”，跟帖網友百余人。有網友表示，“如果不統一適用于勞動法，不統一并且真正落實包括基本養老金和職業年金的實際替代率，就不能在制度和起點做到公平，其結果就可能是換湯不換藥”。

“企業也有企業年金，從理論層面、制度層面來說，企業和機關事業單位在這方面是平等的。”鄭秉文說，迄今為止，企業年金已經推行了20余年，但由于種種原因，普及度不太高，目前全國大約有7.5萬家企業2200萬名職工加入到企業年金。

蘇海南認為，企業職工無需為職業年金憂心，“在養老金雙軌制改革中，職業年金的制度設計至關重要，作為彌補公務員退休待遇落差的關鍵環節，某種程度上決定改革成敗。企業職工應該看到，畢竟我國邁出了養老金并軌這一步。職業年金一方面可以彌補改革后公務員的待遇落差，使改革前后公務員的退休收入水平大致相當；另一方面也會同時‘抬高企業職工的養老金待遇標準”。

蘇海南認為，企業職工無需為職業年金憂心，“在養老金雙軌制改革中，職業年金的制度設計至關重要，作為彌補公務員退休待遇落差的關鍵環節，某種程度上決定改革成敗。企業職工應該看到，畢竟我國邁出了養老金并軌這一步。職業年金一方面可以彌補改革后公務員的待遇落差，使改革前后公務員的退休收入水平大致相當；另一方面也會同時‘抬高企業職工的養老金待遇標準”。

重在權利平等

財經評論人譚浩俊撰文表示，一直以來，養老保險“雙軌制”備受社會詬病，最根本的問題就是權利上的不平等。這種不平等，不僅表現在制度設計上，也表現在實際操作上，不僅表現在養老保險基金發放的待遇上，也表現在不同行業人員的社會地位上。不繳養老保險的行政機關工作人員，以及繳納基數較高的事業單位人員，無論從待遇還是地位來看，都遠高于企業人員。特別是中小企業，這方面的差距更大。即便是企業與企業之間，也因為所有制性質的不同，存在巨大差距，產生極大的心理落差。

一段時間以來，針對如何改革養老保險制度的問題，各種爭論很多，大都是就待遇論待遇，就發放標準論發放標準。譚浩俊認為，實際上，對養老保險制度來說，把標準定得多高，也不可能找到一個令所有人滿意的答案。真正的答案，在于能否建立一個能夠讓不同群體的人都感到權利平等的制度，讓每個拿到養老金的人，都不認為自己比別人的低。要做到這一點，就必須制定出公平、公正、公開、透明、合理的養老保險管理制度和分配制度，制定能夠為絕大多數人所接受的游戲規則。而權利平等是這些制度、規則制定和設計的基礎。

“五個同步”已經相當全面地涵蓋了目前養老保險制度需要解決的問題，也提出了養老保險制度改革的基本要求。而“五個同步”的每一個方面，都建立在如何確保權利平等的基礎之上，體現了社會公平與正義。因此，有關方面在制度設計和規則制定時，就應當圍繞“五個同步”，按照權利平等的原則，制定出不同的實施方案和工作步驟，提出具體的工作目標和措施，確保“五個同步”能夠在實施過程中不出現權利不平等的問題。

這也意味著，下一步的改革將重點圍繞“五個同步”，有計劃、有步驟、有節奏地向前推進，既要找到權利平等的切入點，又要把握好改革的力度和節奏，同時還要掌握好時機，并與其他方面的改革能夠協調推進，避免單兵出擊帶來與其他方面改革不協調的矛盾。譬如工資制度改革、人事制度改革、其他社會保障制度改革等。

在具體操作過程中，如何針對已經形成的差距，通過制度的完善和規則的制定，逐步縮小差距，最終走向平等，也是一個很現實的問題。這個過程既不能太長，也無法忽略。太長了，會給人以換湯不換藥的感覺，太短了，就有可能引發新的矛盾。這個結合點怎么找，是一個很難把握的問題。

譚浩俊認為，權利平等是養老保險制度改革的關鍵。權利平等問題解決了，養老保險制度改革也就到位了。

（本刊據《21世紀經濟報道》《新京報》《每日經濟新聞》等整理）