楊功煥：“控煙斗士”的守望

陳飛

提名理由

2014年11月24日，國務院法制辦網站發布了國家衛計委起草的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》，這一“史上最嚴禁煙令”被楊功煥稱為“中國控煙史上新的里程碑”。這一重大進步，是像楊功煥這樣的“控煙斗士”長期努力堅持的結果，對于已離任中國疾病預防控制中心副主任職務的她來說，這是最大的安慰，也讓她在為公共利益孤獨堅守多年后，看到了中國控煙運動前景的一抹亮色。

北京協和醫學院這間并不十分寬敞的辦公室里，書柜占據著兩側的墻面，高度幾乎頂到天花板，但各種流行病學專業書籍、報告還是不太放得下。辦公室門口掛著兩塊牌子：全球控煙研究所中國分中心、慢性病與行為危險因素研究中心。這就是楊功煥從中國疾病預防控制中心副主任的職務退下來后的主要身份：中國醫學科學院、北京協和醫學院基礎醫學研究所教授、博士生導師，以及上述兩個研究中心的主任。作為曾經的衛生系統的一名高級官員，她為控煙工作奔走了數載之后，如今又回歸自己的學者身份。

齊耳短發微微燙著卷兒，湖藍色上衣搭配著一條色彩亮麗的絲巾，神態和藹，說話帶著點軟糯的南方口音，眼前的楊功煥很難讓人和媒體描述的強硬的“控煙斗士”聯系起來;也很難想象她會說出“領導辦公室不禁煙是只許州官放火，不許百姓點燈”“讓賣煙的來控煙，中國怎么能控好煙”這樣犀利的言論。

但這一次，曾對中國控煙不力頻頻“開炮”的楊功煥，卻對2014年送審的“史上最嚴禁煙令”不吝稱贊，稱之為“中國控煙史上新的里程碑”。

“史上最嚴禁煙令”的背后

2014年11月24日，國務院法制辦網站發布了國家衛計委起草的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》（以下簡稱《條例》），面向社會公開征求意見。《條例》如能通過審批，將是中國在公共場所禁煙方面第一個全國性法規。用楊功煥的話說，那就完成了中國控煙履約“零的突破”。

《條例》擬規定，所有室內公共場所一律禁止吸煙，并明確了室外全面禁止吸煙的公共場所，包括以未成年人為主要活動區域的室外場所、健身場所、高校、婦幼保健機構及醫院、兒童醫院、公交車站等。因此又被稱為“史上最嚴禁煙令”。

盡管如此，《條例》公布后，網上依舊有很多煙民表達了不滿情緒，認為管得太嚴、太苛刻。但公共場所禁煙如果不做到室內100%無煙，是沒有意義的。楊功煥告訴《中國新聞周刊》：“能夠造成危害的煙草煙霧是沒有閾值的，不是說你吸到多少毫克才致癌。只要你吸進去，就增加致癌風險。室內的空氣都是流通的，設立吸煙室不可能隔絕這種流通。”她還舉例說，“如果在一個游泳池里設立‘小便區和‘非小便區，你覺得能夠接受嗎？”

除了全面禁煙之外，《條例》中引起關注的還有這樣幾條規定：全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助;電影、電視劇及其他節目中不得出現煙草廣告及被禁止的吸煙鏡頭;煙盒圖形警示不得小于包裝面積的二分之一。

對此，楊功煥說：“這些規定基本符合《世界和平組織煙草控制框架公約》的要求，對整個《條例》我個人能給打90分吧。”聽得出，她的語氣有些驕傲。《條例》可以說是她參與中國的控煙行動以來，看到的最大成果。

中國控煙進程有幾個重要的里程碑，而其中每一個關鍵點，都能看到楊功煥的身影。

1996年，肺癌死亡率成為癌癥中的第一位。當時楊功煥負責全國疾病監測系統，這件事給她留下了深刻印象。1998年11月23日，世界衛生組織總干事布倫特蘭在北京醫科大學的演講引用了楊功煥的一項研究成果：“在中國，這種流行病（指煙草使用）會殺死現在29歲以下的3億中國男性中的1億，其中一半死于中年。”

中國的控煙行動刻不容緩。

然而，當時這更多地只是一個學術界內部局限于理論層面的共識，缺乏有力的推動和執行。楊功煥告訴《中國新聞周刊》：“其實1997年的第十屆《世界煙草或健康大會》上，我們報告了1996年的研究成果，已經在學術界達成了一個共識：中國控煙是一個迫不及待的事。包括當時的國家領導人江澤民也非常支持。但是大家并不很清楚在實際操作上應該怎么去做。”

直到中國控煙運動的另一個關鍵節點，狀況才開始有了改變。2006年1月9日，中國簽訂的《世界衛生組織煙草框架公約》（下稱公約）正式生效。從這一天起，中國控煙開始了艱難的小步前行。

此時的楊功煥，已受邀在世界衛生組織無煙草行動部門工作了兩年，為制定公約做了不少前期準備，又參與了中國簽訂公約的談判，開始從原來一個單純的研究者角色，漸漸轉型成為懂得制造輿論、重視政府力量的執行者。2007年，國家成立履行公約領導小組，楊功煥是專家組成員。

說起這幾年的控煙歷程，她十分感慨：“從加入履約組開始，我才深刻地感覺到在國內控煙是一個多么困難的事情。在這個問題上，你如果沒有法律的強力保證，真的是效果不大。”

攝影/董潔旭

楊功煥告訴《中國新聞周刊》，新條例的起草從2013年9月就啟動了。然而，如何讓大眾接受禁煙，并摸索具體的控煙措施，才是控煙工作中的難點。

功夫在條文之外

公約對締約國的要求是：必須立法，防止公眾接觸煙草、煙霧。各締約國都應該在公約生效后5年內提供普遍保護。但各地對全面禁煙的積極性不高，覺得立法沒有必要，衛生部也有很多其他的立法工作，禁煙立法排不上日程。履約小組的工作開展不起來。

面對這種狀況，控煙工作采取了“曲線救國”的方式，決定搞“地方包圍中央”，先從設立地方性禁煙法規入手。中國疾病預防控制中心2007年4月啟動了“邁向無煙中國”控煙項目，在中國20個省（自治區、直轄市）的20個城市項目點和20個農村項目點開展控煙干預活動。

積累了一定基礎之后，到2010年1月，履約組選了7個城市，以“100%無煙”為目標開始做“無煙環境促進項目”。項目的第一批城市是天津、重慶、沈陽、哈爾濱等，后來，又增加到15個城市，總共覆蓋1.4億人。

此時，地方政府的立法承諾成為最被看重的要素。如果能得到地方法制辦的支持，立法的效率更是事半功倍。當時比較積極的兩個城市是哈爾濱和天津。天津市法制辦副主任李建華還說，“我特別愿意立這個法，比立那些拆遷法好”。2012年5月31日，哈爾濱和天津開始施行符合公寓標準的“100%無煙”標準。

這些城市禁煙立法的成功，也成為對全國性禁煙立法的有利支持。后來，這些法規的條文、經驗都被采納進了《條例》。

楊功煥告訴《中國新聞周刊》：“公共衛生其實是一個群體性的行為，我們的工作在其中只是一個穿針引線的作用，要有成果，還是需要社會各方面共同擔負起責任。”但中國控煙工作目前仍面臨著不少的困難。《條例》公布之后，煙草界也有不少反對的聲音，認為中國的禁煙“擴大化”了。

“《條例》收到四萬多條修改意見，其中肯定會有反對的意見，審批通過之后可能也會打一些折扣，這些都是可以預期的。但它是一個好的開始，顯示了國家對控煙工作有了決心。”

楊功煥對《中國新聞周刊》說，自從2013年《關于領導干部帶頭在公共場所禁煙有關事項的通知》出臺，可以感覺到，中國的控煙行動有了加速。

對于中國控煙的未來，楊功煥認為，還有很長的路要走。“別的不說，我自己也給《條例》提了一條修改意見，以后煙盒上的警示圖片，應當由衛生部來提供，而不是像現在這樣由煙草專賣局自己決定。”

楊功煥

中國疾病預防控制中心（CDC）原副主任，控煙辦公室原主任。現任中國醫學科學院、北京協和醫學院基礎醫學研究所教授、全球控煙研究所中國分中心主任。