公眾參與：城市管理機制創新的重要方向

周鶴群

導讀：城市管理的公眾參與，既具有深厚的理論基礎，又符合時代要求，是城市管理的關鍵機制。分析中國城市管理中公眾參與的問題，有助于提出中國城市管理公眾參與創新機制的政策建議。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.01.015

目前，我國已有特大城市118座，超大城市39座，“十一五”期間，新增城市數量80余座。[1]城市化顯然不是城市的全部，在中國邁進全面城市化的時代，如何提高城市管理的水平和能力，是一項十分迫切的任務。

由于我國的城市管理受傳統計劃經濟、單位制等因素的影響，以政府為中心的管理模式，嚴重制約我國城市整體的健康發展。市民的利益訴求多元并存，參與意識日益增強，傳統的管理模式已經不適應城市發展的新形勢與新要求。創新公眾參與機制，成為當前我國城市管理創新的重要方向。

一、城市管理中公眾參與的理論分析

公共管理學和政治學對公眾參與有大量的理論分析，其中不乏對公眾參與城市管理的分析。這些理論有助于理解和把握城市管理中的公眾參與。

（一）公眾參與的理論基礎：利益相關者

戰略管理學家弗里曼在《戰略性管理——一種相關利益者方法》一書中，提出利益相關者研究在企業戰略分析、規劃和實施中的作用，強調企業戰略管理中的利益相關者參與的重要性。利益相關者分析的主要內容體現在三個層面：理性層面、過程層面和交易層面。從這三個層面延伸出利益相關分析所要回答的具體問題，其中，最為基本的問題是“誰是利益相關者”。[2]

該學者的研究為在城市管理中構建公眾參與機制、深入分析利益相關者及其行動動力提供了參考。無論從理論還是實踐來說，城市管理比企業管理都更為復雜。城市管理包括社會秩序、經濟發展、市民生活、環境保護、基礎設施等方面。在城市管理中，涉及到不同人群和個體的利益。利益相關者必然關心自身利益，因此，在城市管理決策中必然要求考慮各方利益；從切實維護相關者的利益和決策的科學與民主出發，也必然需要利益相關者的管理參與。即使城市管理的主要內容屬于公共物品和公共服務的范疇，有時可能不一定與個體利益直接相關，但至少與其利益間接相關，而且隨著公民意識的增強，公眾參與城市公共事務管理的愿望和熱情也日益高漲，他們希望在城市管理參與中實現自身的利益訴求。同時，這種利益相關者的廣泛、普遍參與，利益博弈自然存在，其結果使得其維護的就不可能僅僅是個人利益，公共利益也從中得以維護，城市管理的目標也得以實現。

“利益相關者”理論為城市管理的公眾參與機制創新提供了理論支持，但為什么以及如何構建公眾參與機制，還需深入思考和研究。

（二）公眾參與的理論要求：價值與現實

1.參與是公民的基本權利

公眾參與作為現代民主政治運行的重要組成要素，是公民的一項基本權利。對于當下中國的政治發展而言，公眾參與在保障我國民主政治建設和社會公平正義方面具有重要意義。公民政治參與和社會參與是時代性要求，公民參與公共生活及其管理已越來越成為大多數人的共識，這必將對我國的法治建設、民主政治乃至整個社會的和諧有序產生深遠的意義，也必然對當前我國城市管理的公眾參與機制提供重要的政治和價值支持。

2.參與能夠使政府與公眾之間增進聯系、改善關系

公共參與有利于社會的和諧發展，是構建社會主義和諧社會之題中應有之義。公眾參與城市管理是公共參與的重要方面，它在幫助人們實現利益訴求、實現基本權利的同時，也有助于實現政府、市場和社會之間的良性互動。從國外成功的例子來看，當前城市管理更多地體現了參與式治理的特征。城市管理的公共特性十分突出，無論是公共物品還是公共服務，都涉及到多方面的因素和利益，其本身也是對政府權力和執政效能的考量。政府在何種議題上采取怎樣的管理手段，取決于城市管理者對于不同議題的認知。無論是基礎設施建設還是環境治理，無論是教育政策制定還是社會福利制度完善，無論是決策環節還是執行與控制環節，都對政府與公眾的關系，或曰政府與社會的關系提出相應的要求。公眾參與無疑可以加強政府與民眾的聯系，也會改善政府與民眾的關系。

3.參與能夠促進政府和社會伙伴關系的形成

從世界發展的現狀和趨勢來看，全球許多城市都在經歷經濟、社會、法律制度等方面的深刻嬗變，城市管理也不例外。城市管理的一個重要的變化就是從政府管理向政府與民眾共同管理，即公眾的城市管理參與轉變。城市管理的主體發生了根本性的變化，許多公眾代表、非公營部門在涉及城市管理和城市發展的方方面面都積極而有效地參與其中。公眾的參與從根本上改變了管理者與被管理者的角色定位，使二者從對立關系變成伙伴關系，使得管理變得更加便捷、有效。在實踐中，還需要在諸多領域和環節，通過體制和機制的創新與完善，為公眾和非公營部門提供參與城市管理的機會和可能，以提高城市管理的效率和效益。

如何實現公眾積極而有效的參與？如何對公眾參與進行適當的管理與引導？托馬斯認為：“理解公民參與的必要性只是理解了公共參與挑戰性的第一個部分，即便是公共管理者和政策規劃者接受了公民參與必要性的觀念，他們依然需要選擇在什么時候、在多大頻率上、以什么方式，以及在多大程度上接納公眾的參與……公共管理者在什么時候應該接納公民參與，以及應該怎樣邀請和吸引公民參與。”[3]

二、我國城市管理公眾參與現狀及存在問題

近年來，我國城市管理中的公眾參與取得的了一些進展。改革開放以來，中國的城市發展很快，中國大城市和特大城市產生的速度在全世界也是最快的，目前的總數目也應是最多的，而且很多城市仍在擴張之中，城市管理的任務十分艱巨，而以公眾參與為主要內容和主要形式的城市管理主體創新機制建設，作為當前城市管理創新的重要方面就顯得十分必要。在加強社會主義民主和社會建設的大背景下，如何處理政治與社會的關系、政府與公眾的關系，建設服務型政府、“小政府大社會”、公眾參與公共生活和城市管理已成為廣泛的共識，也已成為中國城市發展和管理的一個重要方向。某些現代化程度和發展水平相對較高的沿海大城市，如上海，在逐漸確立了服務社會、服務公眾的執政理念的同時，也已確立了城市管理民主化理念，并為公眾積極有效地參與城市管理提供了重要的法規基礎和制度平臺，如結合近幾年上海的城市發展經驗，尤其是結合“十二五”發展規劃的實施，制訂了相應配套的公眾參與實施計劃，明確公眾參與的主體地位，各類非政府組織在城市管理中的作用日益體現，區域性社會組織越來越得以發展和壯大。這些都為公眾參與城市管理提供了保障，使得上海的城市管理主體日益多元化，既維護和實現了公民政治和社會參與的權利，也有效地保障了政府決策的科學和規范。

除上海以外，北京、廣州等地也都在城市管理的公眾參與方面積極探索，并取得了顯著成果。這些探索及其經驗成果對于我國城市管理機制創新來說無疑是有益的和積極的，但是我國的城市管理公眾參與機制建設仍然存在諸多問題：

（一）參與機制法制化程度不高

當前我國許多城市，特別是大城市，或多或少都在探索和實踐公眾參與城市管理，但總體來說，基本上都還不太規范，缺乏公眾參與的可行性機制建設，特別是缺乏法律法規保障，規范程度不高，因此，在公眾參與機制的法制化建設方面仍需加強。

（二）參與機制的可操作性較低

當前城市雖然通過了一些公眾參與城市治理的規范性文件，制定了一些公民參與城市治理的制度，但這些文件和制度通常缺乏具體的、可執行的機制，操作性不強，更多地停留在紙面上。公眾參與城市治理顯然不是通過一些文件、制定一些制度所能實現的，而是要通過可操作的機制確保公眾真正參與到城市政策的設計和制定、公共項目方案的實施和監督等事務中來，并貫穿城市治理的全過程、各環節、各方面。正是因為缺乏必要的可操作的機制，我國公民參與城市治理的形式多于實質。當前我國城市治理中民眾參與的主要形式有：公開聽取民眾意見、民意調查、座談會、聽證會、論證會、專家咨詢會等。但是，以上參與形式往往是政府在外力推動下的被動行為，公民參與在很大程度上具有形式化、表演化色彩，有被操縱的風險。[4]公民參與城市治理相當程度上就只能停留在紙面上、形式上，而不是切實有效地參與。

（三）公眾參與的領域不平衡

如前所述，城市管理中公眾參與理應是全過程、各環節、各方面的。但現實是，公眾在不同領域的參與很顯然是不均衡的。有的方面參與的相對較多，有的方面參與的相對較少，還有的方面，出于各種原因，甚至根本就沒有參與，如在城市安全與穩定、環境與衛生等方面參與較多，而在城市的總體發展規劃和公共預算等重大議題方面，在法規制定和公共監督方面，公眾的參與就明顯不足。這些都需要進一步從法律和制度層面進行明確，并通過多種機制予以保障。

三、我國城市管理中公民參與路徑思考

（一）培育成熟的參與主體

在城市管理中，每個管理者、每個市民都是利益相關者；無論哪個方面都涉及到不同人群和個體的利益。利益相關者必然從關心自身利益出發，因此，在城市管理決策中就必然要求考慮各方利益。從切實維護相關者的利益和決策的科學與民主出發，也必然需要利益相關者的管理參與。隨著公民意識的增強，公眾參與城市公共事務管理的愿望和熱情也日益高漲，他們希望在城市管理參與中實現自身的利益訴求。培養公民參與能力，一方面需要教育，另一方面需要實踐，公民在參與實踐中的鍛煉對于其參與能力的提升具有關鍵性意義。在參與過程中重點培養公民的公共精神，以利于化解個體利益、部分利益與整體利益、社會利益的矛盾與沖突，以達到社會和諧的目的。同時加強社會建設，特別是加強非政府性、非盈利性社會組織建設，這既需要有完善的社團立法，也需要有提升社會組織參與功能的有效機制，為公眾參與城市管理創造首要前提。

（二）明確公民參與的性質和地位

公民參與本質上是現代民主的重要表現和實現路徑，是民主政治在城市治理中的具體體現，城市治理中體現民主本質的公民參與就是人民民主、人民主權。對于當下中國的政治發展而言，公眾參與在保障我國民主政治建設和社會公平正義方面具有重要意義。公民參與城市管理有助于實現利益訴求和基本權利的同時，也有助于實現政府、市場和社會之間的良性互動。美國學者雪莉·阿恩斯坦指出，“公民參與是對公民權力的一種表述”，“空洞的儀式性的參與活動與擁有能影響過程結果的實質權力有著本質的差別”，“沒有權力分享的參與是空洞的，是一種令無權者沮喪的活動”，需要將公民參與的制度體系化、法制化，如將公眾的知情權、參與決策權、監督權、輿論權、結社權、司法救濟權等進一步立法細化并形成體系，以構成完整的公眾參與權，并在程序上互相呼應和支撐；同時，還應規定相應的法律責任，以及建立和完善違反公民參與權的司法審查和救濟制度。

（三）加強制度和法規建設

公民參與法治化、制度化是城市管理創新、完善政府決策和執行機制的一項重要任務。公民參與法治化應以堅持黨的領導和依法行政為原則，以實現廣大人民群眾的根本利益為宗旨，通過公民全方位參與城市管理的體制和機制的建立健全，促進公民參與的有序和規范，確保公共政策的科學、穩定和高效，推動城市經濟、社會全面、協調和可持續發展。

參考文獻：

[1]中國城市發展編委會.中國城市發展報告[R].北京：中國城市出版社，2009.

[2]愛德華·弗里曼.戰略管理——利益相關者方法[M].王彥華，梁豪，等，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[3]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[4]蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度構建[M].北京：法律出版社，2009.

責任編輯：王 縉