衡量城市健康發展的處置機制與治理秩序

馮周卓

導讀：維護城市社會秩序的穩定需要立足整體利益、力求公平正義，包容理念對維護城市穩定具有重要意義。在實際的城市治理過程中，諸多非包容性因素影響城市的社會穩定，如風險社會地位的不平等、利益分配的不公平、社會組織維穩力量發揮不充分、公共決策的公民參與不足等。因此，將城市維護社會穩定的重心前移，建立合理的利益分配機制及多元化的維穩機制，引入互聯網思維建立網絡化的維穩處置機制，成為包容理念下城市維穩的新思路。

隨著城鎮化的不斷推進，城市規模迅速擴大、人口膨脹以及片面追求工業化，造成城市生活環境惡化、公共服務不均等，這些問題處理不好往往易引發社會的不穩定。忽略整體利益的非包容性城市治理使得當前的城市社會秩序遭到嚴重威脅，并隨著公民風險感知能力和自我保護意識的提高，越來越多的人通過各種途徑表達自己所不滿意或不利于自身的公共事務的態度和看法。現實的情況是，一方面部分政府機構和企業缺乏對公民的平等、公正和包容的理念，強制征地拆遷，強推有污染的工業項目，忽視非戶籍人口的公共服務權利；另一方面，部分公民缺乏包容他人、包容政府的理性，過分索取個人利益，或者利用互聯網等其他極端手段發泄私憤。政府和公民彼此之間由于缺乏包容便極易積累矛盾、產生沖突，部分公民采用諸如圍堵政府機構、阻塞交通、集會游行、罷工等非理性方式來表達利益訴求，政府則通常采用嚴厲壓制的辦法來處置公民因利益訴求而采取的過激行動。二者之間類似的非包容性關系，極易引發城市群體性事件，成為破壞社會穩定的因素。

一、包容理念及其對城市“維穩”的新要求

亞洲開發銀行于2007年首次提出了“包容性增長”的經濟概念，包容性增長即為倡導機會平等的增長，提倡“以共享式增長促進社會和諧”。[1]2010年9月的第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議上，國家主席胡錦濤在開幕式上發表的題為《深化交流合作 實現包容性增長》的致辭中再一次提出，將包容性增長作為未來社會與經濟增長的重要方向。2011年博鰲亞洲論壇的年會更是以“包容性發展：共同議程與全新挑戰”為主題。這些都充分體現了包容性增長越來越受到全球關注，對社會和經濟發展具有重大意義。各界學者對包容性增長的理解雖各執一詞，但都未脫離其內核，即包容性增長更加關注社會和經濟的協調發展和可持續發展，它涉及平等與公平的問題，包括：讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢群體得到保護、在經濟增長過程中保持平衡、強調投資和貿易自由化、重視社會穩定等重要內容。

“包”是指有寬闊的胸懷，不以己見為一切。古人說“有容乃大”，城市的快速擴展，必須能容得下相關各方的利益。因此，在城市維穩中融入包容理念昭示著城市治理既要拓寬治理的主體又要兼顧更多人的利益。要想實現城市的高效治理，維持城市社會秩序的穩定就需要從社會的整體利益出發，在經濟增長的基礎上關注社會公平，加強公民的參與。

顯然，關注社會公平、促進社會整體利益、強調公民的參與成為包容理念的三大基本要素。現今包容理念越來越受到關注，這正是時代變遷的結果。經濟的發展、政治民主的增進、基于互聯網發展起來的新媒體，使得人們越來越重視自身的權利，越來越關注與自身切實相關的公共權益，如醫療、教育、衛生、社區服務等公共事業的建設與發展。城市維穩作為實現城市良好治理的重要基礎，其價值追求、維穩主體及公民參與意識也應被置于包容理念的視角中，以便有效維護城市社會秩序的穩定，開拓城市維穩的新思路。

（一）包容理念要求城市維穩以公平正義為前提

包容理念下的城市維穩應該以人為本，把維護公平正義作為價值追求。中國古時的《尚書》里就有“容德”的說法，即包容之德。個人要有包容之心，嚴于律己，寬以待人。社會亦要有包容之心，個人與組織之間、組織與組織之間、不同利益群體之間需要彼此包容。包容是衡量一個人、一個社會的道德標準。和諧社會的本質應該是社會發展以人為本，人的行為也應該以社會為本，人與社會之間真正實現彼此包容。當前城市維穩中“剛性維穩”、“靜態維穩”問題突出，對因失業問題、環境污染問題、社會保障問題等所招致和引發的社會矛盾，不去尋找產生問題的原因，而是簡單歸結為社會不穩定的因素；將一切集會、上訪、抗議等上升為破壞社會穩定的行為，并對此進行嚴厲打擊和壓制，而鮮少考慮社會相關各方利益的得失以及公民的真實訴求。同時，城市維穩中經濟與政治政策沒有充分考慮到弱勢群體的利益訴求，普通大眾的社會資源被占有甚至剝奪的現象層出不窮。如進城農民工工傷保險、失業保險、醫療保險制度不完善、子女接受教育資源的不平等、居住環境的惡化等社會不平等現象，易引起群眾不滿而引發群體性事件。顯然，公平必須融于城市維穩的價值追求之中。

（二）包容理念要求城市維穩主體的多元化

在一個注重多元價值、公平理性的公共治理時代，維護社會穩定不再是政府單方面的事情，城市要體現人民當家作主，就必須擴大維穩主體，實現政府、社會與市場的共治，形成政府—社會—市場三方合作機制。城市維穩的主體應由過去的政府“一手操辦”轉變成多方合作，市場力量之間要做到公平競爭，同時市場力量也是實現分配正義的基礎，各類非政府社會組織更是可以在消除眾多社會穩定風險中發揮積極作用。包容理念要求政府在維穩中積極追求社會公平、保障弱勢群體的利益，維護社會的整體利益，實現經濟及社會利益的公平分配，公共服務的均等化等城市穩定的基本目標。從理論上說，公共服務范圍廣泛，需要面面俱到，如建設公共基礎設施以及自來水燃氣等公用設施，建設廉租房解決低收入家庭的住房問題，建立健全社會保障制度，加大社區衛生服務力度，提高城市居民的生活環境水平等。然而，現實中，政府在全面提供城市公共服務中的能力是不夠的，無法做到面面俱到。政府放權于市場、社區，實現政府與市場、社區的合作治理是提高城市治理水平的必由之路。市民對城市治理滿意了，自然就消除了大部分影響社會穩定的不良沖突因素。政府通過與市場和社會組織的良好合作，引導城市多元治理主體實現社會的穩定。政府不再是城市維穩的唯一主體，而是越來越趨于扮演“元治理”的角色，引導各方面組織和群體形成社會矛盾自查、自排的維穩體系。

（三）包容理念要求樹立科學的城市維穩觀

地方政府肩負保一方平安的責任，需要正視社會現實，深入查找影響社會穩定的原因，予以科學分析，有效處理。作為政府方面來說，關注公平、整體利益的包容理念要求政府維穩不應以“不出事”作為衡量維穩績效的指標，不應將維穩單純地理解為對人的管制，要正確認識到維穩的實質是正確認識和處理人與人、人與社會的各種矛盾。作為公民方面來說，則要避免受民粹主義的誤導。由于我國過去缺乏公眾參與公共事務決策的傳統，導致部分公民對公共事務的冷漠態度，對政府持懷疑態度，受到民粹主義的蠱惑，對一些公共決策和建設項目盲目反對。極端情況則是少數人因為個人利益膨脹，對于城市發展建設中的需要不予配合，漫天要價。也有極少數人為了泄私憤，不惜鋌而走險，做出危害社會的舉動。這說明，維穩需要弄清事情的來龍去脈，需要把握事情的真相。同時，包容也是有底線的，畢竟穩定的社會秩序是人民安居樂業的前提條件，當少數人要搞亂社會、破壞穩定秩序時，他們的行動就不屬于包容的范圍了。因此，包容理念下的城市維穩不僅要求政府樹立科學的維穩觀，也需要加強公民的教育，使他們認識到城市維穩人人有責。

二、影響城市穩定的非包容性因素

（一）社會風險地位不平等

烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中提出“飛去來器效應”，即包含在全球化當中卻又明顯與其相區別的是一種風險分配模式，風險在它的擴散中展示了一種社會的“飛去來器效應”，即使是富裕和有權勢的人也無法逃脫。然而，世界范圍內的平等的風險狀況不會掩蓋那些在風險造成的苦痛中的新的社會不平等。這些不平等特別集中地表現在那些風險地位和階級地位相互交疊的地方。階級社會和風險社會中的不平等是相互重疊和互為條件的，后者可以產生前者。[2]也就是說，人們因不平等的社會地位所遭受到的風險程度不一，相應造成了他們社會地位、經濟地位的不平等。然而，處于不同的經濟、社會地位中的群體應對風險的能力亦有參差，如此往復便形成經濟、社會與風險不平等的彼此循環。所受風險更大的群體更易于產生不滿情緒和表達對風險的反感，增加社會不穩定因素。

另外，公共產品對不同境況的民眾群體來說具有不同的外部性。以垃圾焚燒發電項目為例，有權有錢者可以避開垃圾焚燒項目的選址，對他們來說這是正外部效應，而對遠郊農村的民眾來說，垃圾焚燒項目的選址在他們的家旁，不可避免會有一定的負外部效應。現實中，引起民憤、不滿和怨氣并導致群體性事件的往往是具有負外部效應的公共產品。尤其是當此類公共產品建設在城市周圍或民眾居住區周圍時，更容易引發民眾對切身利益的訴求行為。從2007年的廈門PX事件到2012年的寧波鎮海區PX事件、多地出現的垃圾焚燒發電廠環保鄰避運動中，民眾對建立在其周邊的影響其居住環境、威脅其生命健康的具有負外部效應的項目進行反對、抵抗以爭取其自身利益，當這種反對、抵抗沒有得到政府回應或者政府回應不充分時就會引發群體性事件的爆發。對于這種情況，政府或項目建設方應當給予受負外部效應影響的民眾以相應的風險補貼。

（二）利益分配不公平

利益分配的不公平主要包括經濟水平不公平、政治權力不平等和社會地位不平等三個方面。城市維穩中引起利益分配不公的因素主要體現為經濟補償不合理以及如社會保障制度、社區醫療衛生制度、教育制度等公共服務的不均衡等，使得民眾與政府之間產生積怨，不利于城市穩定。從以下相關事實現象中可以窺見一斑。其一，城市化過程中城市拆遷問題和農民失地問題之所以成為影響城市穩定的活躍因素，主要緣于拆遷違背農民意愿、拆遷補償不公、拆遷安置條件落后等，城市的發展明顯沒有惠及到這些弱勢群體。當大多數人對政府感到失望時，他們就會聯合起來對政府表達抗議，在對峙達到頂峰時成為引爆群體性事件的導火索。相關案例如2008年蕪湖鏡湖區神山南路拆遷補償標準不一造成群眾集體反對事件，2014年江蘇東海因拆遷補償過低造成自焚事件等。其二，城管與攤販之間互相毆打等事件的頻發，便是政府與民眾利益矛盾的集中體現。一方面，政府沒有充分的收入分配及社會保障制度來保證低收入攤販的基本生活；另一方面，對城市街道攤販的管理沒有明確、完善的制度，城管對攤販的不尊重、暴力執法不僅與當事人之間產生矛盾，更加容易激發全體民眾對弱勢群體的同情而產生社會的不滿情緒，從而爆發群體性事件。如2014年4月浙江溫州蒼南縣發生的因城管暴力執法被千人圍毆等事件。如果政府無法保證市民的就業或基本的生活保障，又不給擺攤者自謀出路的機會，那么城管與攤販之間的貓鼠游戲沖突就不可能消除。

（三）非政府組織力量發揮不充分

歐美國家多年的經驗表明，非政府社會組織在城市治理中扮演著重要角色，特別是自新公共管理運動之后興起的“整體政府”的改革，倡導由政府組織、私人組織、志愿者組織等形成工作聯盟和伙伴關系，為公民提供無縫隙的公共服務，非政府組織在配合政府化解社會沖突、消除不穩定因素方面起了重要的作用。近年來我國許多地區的非政府社會組織有了較大的發展，在災難救援、慈善關懷等領域發揮了較大的作用。但非政府社會組織缺乏政治權威，在城市維穩中主體作用不明顯，有的缺乏公信力，導致社會組織難以參與到維穩工作中來；有的缺乏經費難以招募到足夠的相應人才，例如社區的專業社會工作人員，可以憑借他們的專業技能化解社區中的許多沖突，降低因沖突而產生的社會風險。此外，企業組織和社會組織有一些專業人才可以作為“非專門力量”引入到我國反恐怖工作的協作中來，例如擅長軟件開發的反病毒專家和網絡監控人才。

（四）公共決策中公眾參與不足

我國公共決策中公眾參與程度相對過去有所提升，但從整體上來看并不高。公共決策公眾參與不足主要體現在三個方面，其一，政府決策民主化程度低，公眾參與渠道不暢通，政府關起門來做決策；其二，政府決策中民意調研、聽證會流于形式；其三，公眾參與意識不足以及公民的非理性參與影響參與的能效。由于公眾參與公共決策力度不夠，使得公眾不僅對政府決策的事項不甚了解，亦不排除有不良動機者，利用社會認知的誤區制造消極輿論甚至傳播謠言，人為制造公共危機，引發群體的不滿和抗議，產生破壞社會穩定的事件。

回顧2012年7月四川省什邡市反對鉬銅項目事件，可以證實以上觀點。作為5.12大地震的極重受災區，什邡市政府為使當地老百姓過上更加美好的生活，決定引進宏達鉬銅項目。其間的選址和論證工作，不乏社會調研、專家座談等相關民意收集工作的開展。2012年3月26日通過了國家環保部的審批，初步擬定在當地開展建設鉬銅項目。然而，宏達鉬銅項目開工建設前后，便有少數市民在百度貼吧、論壇等網頁上，對項目環保問題進行熱議，并不斷進行圍觀、言語攻擊甚至組織網上抗議活動。2012年6月30日至7月2日三天之內，先后有十幾名市民到什邡市委集中上訪；因擔心該項目引發環境污染問題，近百名學生和百余名市民分別聚集在什邡市委門口和宏達廣場兩地上訪示威，要求停建項目。[3]該項目的建設之所以受到強烈反對，并最終引發居民的集體抗議和網民的集體反對，是因為：一方面，該項目在項目確定之前未充分考慮公眾意見，獨斷專行，閉門造車，導致決策一出臺便引起公眾不滿；另一方面，公眾在表達自身意見時的非理性使得政府工作難以開展，難以有效收集公民意愿。因此，公眾參與決策力度不夠將直接導致政府決策失敗，進而引起公眾不滿，爆發群體性事件。

三、基于包容理念的城市“維穩”新設想

“維穩”的實質是維護社會秩序的穩定。在我國，對社會秩序的破壞主要表現為屬于人民內部矛盾的利益沖突事件和屬于敵我矛盾的恐怖主義行動。當前城市維穩思路中的很多非包容性因素使得城市維穩困難重重，包容理念下的城市維穩應從消除沖突源、利益共享、多元主體、網絡化機制建設等方面著手，以實現高效維穩。

（一）“維穩”重心前移

維穩重心前移的實質是發現社會不穩定因素的苗頭，遏制可能造成社會不穩定因素的增長、膨脹。當代公共危機管理理論認為，危機管理的重心應放在風險源的識別和防災減災上，因為危機發生之后的應急處置已是亡羊補牢，損失已造成，從源頭消減造成危機的因素才有可能將危機扼殺在萌芽狀態。2012年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》，要求凡是與人民群眾切身利益密切相關、影響面廣、容易引發社會不穩定問題的重大決策事項，都要進行社會穩定風險評估。2012年8月，國家發改委發布了《國家發改委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，這標志著中央政府層面有關重大投資項目社會穩定風險評估工作機制和管理辦法正式建立。我國發生的許多群體性事件就是因為群眾對某項公共政策或重大建設項目的不滿而產生的，因此加強對重大項目建設前的社會穩定風險評估，推行重大決策出臺之前進行社會穩定風險評估，根據評估的結論采取相應的措施，就能最大限度地降低社會穩定風險，防止群體性事件的發生。然而，我們在社會穩定風險評估的實踐中發現，單純對重大建設項目進行社會風險評估常常會引起部分群眾的誤解，增強他們的自我風險感知。他們認為，既然只是對項目可能的負面情況進行調查，那么這個項目就是有負面影響的，因懷疑而反對。在這方面，近些年在美歐國家盛行的社會影響評估能給我們以很好的啟示，這就是在重大項目實施前需要就該項目對社區的正面影響和負面影響進行全面的調查和分析，向民眾進行全面的宣傳。通過舉行項目宣講會、公眾座談會、入戶訪談等活動，咨詢相關利益方的意見，充分考慮公眾利益訴求，查找并列出風險點，評估風險發生的可能性并制定出相應的風險防范措施。此舉措可以將維穩關口前移至重大政策出臺之前、重點項目建設之初，讓相關公眾了解政策或項目將給他們帶來的益處，在政策或項目的負面效應還未發生之時給予實際分析與預測，能夠很好地降低群體性事件的發生率，有效實現城市維穩目標。

（二）建立利益共享機制消除社會沖突

解決產生人民內部矛盾的利益沖突問題，需要建立利益共享機制。利益矛盾是一切社會矛盾的起點，應著力解決民生問題，如收入差距過大、政府腐敗、生態環境惡化等問題。維護社會穩定、保持社會秩序必須統籌協調各個體、群體之間的利益矛盾，將維穩的關口前移。財政方面，高效運用財政資金，制定合理的收入分配政策，縮小貧富差距；社會保障方面，提供全面的醫療、衛生、教育等保障制度，保障勞動者合法權益等。城市建設中，工程項目方與所在地的居民結成利益共同體，與當地居民共享項目獲利，為當地居民提供交通、水電等便利，優先解決當地居民就業，為當地經濟發展作貢獻等。例如，建設垃圾焚燒發電站可以考慮給鄰近的居民免費供應熱能，征地拆遷可以給予被拆遷戶足夠的經濟補償和安置補償，也可考慮被征收的集體土地折價入股項目，等等。

（三）建立各方參與維穩機制形成多元維穩體系

建立各方參與治理的混合管理機制。多樣化治理主體可以有效滿足居民多樣化的需求，分擔政府管理的責任，實現政府與社會的和諧共治，維護社會秩序的穩定。第一，強化社會組織參與維穩力度。社會組織參與到城市維穩中不僅可促進社會組織自我完善與成長，還可參與化解社會矛盾、充分整合社會資源、提高公共服務效率、協助城市管理，并降低群體性事件發生率。如2014年成都武侯區建立“網絡化”模式創新社區治理，優化政府服務模式，增加政府購買服務數量，充分發揮各類社會資源的特色和優勢，主動邀請50家社會組織進行“一對一”洽談，[4]其公共服務購買涉及社區文化、社區融合、青少年服務、培訓評估、助老助殘等多方面。建立健全社會組織參與維穩的激勵機制與監督機制，提高社會組織參與城市維穩的意識與積極性，并且對其行為進行有效監督。例如：聘請第三方公司對政府購買、外包服務進行監督，定期或不定期向政府匯報服務情況，政府對其工作人員職業資格進行考核等。第二，加強社區參與維穩力度。逐步“還權、歸位、賦能”于社區，成立居民小區的業主委員會與物業管理公司組成的聯合管理委員會。社區作為一個社會單元，為公民提供更加全面的公共服務，如建立社區民意收集委員會，及時收集居民意愿，并在必要時安撫居民的不滿情緒；筑牢維穩治理硬件基礎，建好社區維穩基層隊伍；健全基層維穩制度，促進基層群眾維穩和社區維穩工作規范。第三，提高公民參與維穩能力。公民的個體力量分散于社會之中相對薄弱，但公民力量的合力巨大。提高公民參與維穩能力需提高公民參與維穩的意識，通過廣泛宣傳“我家在社區，社區是我家”，提高公民參與維穩的積極性。

（四）引入互聯網思維建立網絡化的維穩處置機制

在互聯網普及化的這十幾年，網絡極大地改變了中國的商業經濟生態，促進了經濟的發展，但在社會政治上，“網絡維權”卻一度成為部分民眾的最后武器，造成政府維穩的噩夢，可謂“成也網絡，敗也網絡”。在我們了解了互聯網的實質后，網絡也可以成為多元治理下的維穩平臺。運用互聯網思維，市一級地方政府應當鼓勵建立互聯網溝通平臺，讓民眾有地方可以訴求，同時這個平臺的數據也可以作為維穩部門發現不穩定風險的重要來源，進而作為預判群體性事件的依據。

無論是食品安全監管還是反恐怖工作，情報信息工作至為重要。依據“整體政府”理論，政府組織、企業組織和社會組織應當建立廣泛的情報網絡和聯合處置機制，包括橫向與縱向兩條路徑。橫向上，基于“伙伴關系”建立反恐情報網絡和聯合處置機制，在集公安、消防、武警、衛生、宣傳等公共部門單位力量于一體的專業反恐應急處突力量的基礎上，將有關防化防毒專家、網絡技術專家“嵌入”到相應的反恐應急專業隊伍中。作為“伙伴關系”的不同主體之間相互合作，共享情報信息資源，這需要有合理的制度安排。縱向上，堅持群眾路線建立廣泛的輿情網絡平臺和快速處置機制。針對目前食品小作坊和企業污染偷排等事件，建立社區、居民、企業、學校、宣傳、網監等部門力量協作的網絡，實行網格化監控、舉報快速上傳、及時出動處置的機制，迅速排查危害人民生命財產安全、威脅社會穩定的因素，并迅速做出處置，降低危機發生率，促進城市的健康發展。

說明：本文系湖南省高校創新平臺開放基金項目《國家認同的維度及其政治倫理基礎研究》（項目號：12K002）。

參考文獻：

[1]林毅夫，莊巨忠.以共享式增長促進社會和諧[M].北京：中國計劃出版社，2008.34.

[2]烏爾里希·貝克.風險社會[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004.50.

[3]呂宗恕.【廳長時間】四川環保廳長回顧什邡鉬銅爭議 公眾參與多一點，結局或不同[N].南方周末，2014-01-24.

[4]韓清華，楊雪，韓民權.成都武侯“網絡化”模式創新社區治理[N].中國經濟時報，2014-11-26.

責任編輯：張 煒