新改革時期社會治理的創新及其使命

文軍

導讀：社會治理作為國家治理體系的重要內容和有機組織部分，說到底是一種結構性的制度建構和政策安排。社會治理創新和全面深化改革的成效不是一蹴而就的，就像我們走過的35年改革開放路程一樣，“系統-協同型”社會治理模式的創設既是新改革時期的一種目標和要求，也是一個社會發育和成長的過程，更是一種培育廣泛社會文化共識的價值追求和行動使命。

在十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，“全面深化改革”無疑成為其中最為重要的關鍵詞，它不僅是對中國35年改革開放的一個階段性總結，更是再次吹響了中國下一階段持續改革的號角，在某種意義上預示著中國改革實踐開始邁入了一個新的時期。

與十一屆三中全會以來一直強調的改革不同，這次提出的全面深化改革更加突出了改革的系統性、整體性和協同性，其在改革要求方面至少具有以下不同于以往的顯著特征：一是從原來突出強調以經濟改革為主到現在更加強調全面系統性的改革；二是從原來強調效率優先的改革到現在更加強調公平可持續的改革；三是從原來改革初期更多的是突出觀念層面的改革到當前更多的是觸及利益層面的改革；四是從原來摸著石頭過河搞改革到現在更加強調在改革的深水區中做好頂層設計；五是從原來強調“膽子要大，步子要快”的改革到現在開始強調“膽子要大，步子也要穩”的改革；六是從原來改革遇到問題更多的是繞著走到現在突出強調要勇于直面改革的深層次復雜問題。可見，全面深化改革不僅在改革的范圍和內涵上大大拓展了改革開放初期所提出的目標和任務，而且在改革的勇氣、決心和智慧方面也大大超越了以往的改革。《決定》尤其強調要“創新社會治理體制”，并首次把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，從而為開啟一個新的社會治理時代樹立了風向標，也為取得全面深化改革的豐碩成果打下了深厚的社會基礎。

社會治理作為國家治理體系的重要內容和有機組織部分，說到底是一種結構性的制度建構和政策安排。但是，由于特殊的國情，改革開放前30年我國社會治理的基本特征是“全能型國家管理”和“總體性社會治理”的重疊并行，致使社會嚴重依附于國家，社會治理與國家管理高度一體化和政治化。基于此而建構的“國家—單位—個人”的一元主體、單線條的社會治理格局雖然在很長一段時期內有效地維控了我國社會經濟的基本秩序和穩定局勢，但也同時窒息了應有的社會活力。改革開放之后的30多年里，由于社會結構的深刻變動和利益群體的深度分化，我國社會結構已由原來的“總體性社會”逐步演變成了“多元分散性社會”，尤其在階層結構方面表現出了某種程度的“分化”、“斷裂”和“固化”的特征。在這種背景下，如何再次構建起較為有效的社會治理新格局，更新治理理念，改進治理方式，發展社會事業，拓寬公共服務領域，對我國當前及未來的社會建設和全面深化改革而言具有十分重要的戰略意義。因此，在這一新的改革時期，社會治理變化的路徑和宗旨就在于：通過有效的制度變革和政策供給，逐步實現社會治理從“總體-支配型”的政治化模式向“制度-技術型”的管控化模式，再到“系統-協同型”的共享化模式的轉變，以實現社會治理效能和改革效果的顯著提升，從而最終達到增進社會福利與保障、促進社會公平與公正、維護社會長期穩定與協調發展的目的。

十八屆三中全會的《決定》把以往突出強調的“社會管理”改為了“社會治理”，把“政府負責”改為了“政府主導”，雖然都只有一詞之差，但表明了黨和政府社會管理理念和方式的一種變化。同時，特別提出了通過改進社會治理方式，強化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理“四個”治理，為社會治理提出了明確的任務和要求，其中“系統治理”的理念尤為重要。中國改革不僅是一個制度轉型的過程，同時也是一個創造多元社會主體和復興社會主體性的過程。隨著政治權力的逐步退讓和市場“決定性作用”的發揮，從全能型體制和總體性社會中會產生出各種類型的社會主體，并擁有以決策權為核心的自主性。與此同時，不同社會主體的運行目標、運行規則、價值指向和社會功能也開始自行其是，中國社會由此將逐步進入一個多主體、多中心、多軌道運行的“部門分立型體制”。這個過程意味著對總體性社會建設的分割，并逐步發育出由專門的社會治理主體來與之匹配。因此，從總體性社會到多元分散性社會、從全能型體制到部門分立型體制的轉變就特別需要一種新型的社會治理方式來聯合多元社會主體對社會事務進行系統治理，從而提高整個社會治理的整體性、協同性和有效性。這種新型的社會治理模式就是“系統-協同型”的共享化社會治理，其在新改革時期所承擔的核心使命將主要體現在以下幾個方面：

一是在治理主體和權威構成上，“系統-協同型”的社會治理主體和權威是多樣化的，除了傳統的國家和政府組織以外，它還特別強調社會組織、企業、公民個體等社會力量的參與，各社會治理的主體在公共管理活動中都可以發揮和體現其權威性，是建立在平等、伙伴關系基礎上的新的權威。

二是在治理的方式和手段上，傳統的“社會管理”方式一般都是以帶有行政性的管制方式為主，比較強調制度規則的管控和管理技術的介入，而“系統-協同型”社會治理方式除了行政方式以外還特別強調法律、市場、社會心理、文化和思想道德建設等多種方式和手段的運用，強調各主體之間的協商合作，倡導公開、透明、法治化的管理活動和人性化的公共服務。

三是在治理的功能和效果上，“系統-協同型”社會治理所發揮的整體功能總和將大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和。因此，在社會治理過程中，它會努力促使各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起，并突出地強調治理多元主體之間的多向積極互動。從這個意義上來說，“系統-協同型”社會治理會特別突出主體之間的交互性、平等性和共享性。

四是在治理的目的和要求上，傳統的“社會管理”的最終目的是為了維持社會穩定，“維穩”幾乎成了其最終歸宿和最高要求，其資源也更多地是依賴權力來配置的。而“系統-協同型”社會治理則強調政府管理要多給社會和基層放權，并為社會組織和公民個體的增權提供機會和便利。其最終目的是為了培育更大范圍的公民社會、提供更廣泛的社會參與渠道和實現人人都有尊嚴的生活，是真正體現“以人為本”的管理和服務。就像習近平同志所強調的，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，重心必須落到城鄉社區。

當然，社會治理創新和全面深化改革的成效不是一蹴而就的，就像我們走過的35年改革開放路程一樣，“系統-協同型”社會治理模式的創設既是新改革時期的一種目標和要求，也是一個社會發育和成長的過程，更是一種培育廣泛社會文化共識的價值追求和行動使命。

責任編輯：張 煒