城市新建大型居住社區的管理困境與創新治理

桂家友

導讀：近年來，我國的住房保障體系逐步完善，大型居住社區是這一體系的重要載體。然而，由于大型居住社區在區位布局、配套建設、規模范圍、人口結構、人口增速等方面與一般居住社區具有較大差異性，給基層社會治理帶來了巨大的挑戰。這需要著力于完善制度建設、轉變政府職能和管理方式、夯實基層基礎自治力量，形成政社分離又合作的關系，構建自治與共治的新型社區治理模式。

關鍵詞：居住社區；溝通協調；“鎮管社區”；“社會隔離”

居住問題是民生事業中的一個重要方面。實現“住有所居”是黨和政府在新時期新階段推進民生工程、加強社會建設的一項重要目標。為此，黨中央和國務院出臺了一系列政策，各地方政府也制定了相應的實施措施。保障房建設一般存在兩種主要形式，一種是分散型，即由開發商在新建小區提供一定比例的房源作為保障房（政府提供補貼）；另一種是集中型，即政府規劃一定面積的區域作為保障房基地，集中建設保障房。由于我國政府在過去一段時期忽視保障房供給，住房問題積累成疾，實現短期內解決問題的有效方式就只能是集中、快速增加保障房數量。作為改革開放的前沿陣地，上海市浦東新區通過集中規劃建設大型居住社區，落實保障房政策，逐步實現中低收入群體“住有所居”的愿景。

一、浦東大型居住社區現狀

（一）浦東大型居住社區的基本情況

自2003年開始，上海市有步驟地推進大型居住社區規劃選址和分階段建設，共在9個郊區縣確定了47個大型居住社區建設基地，規劃導入人口300萬左右。到2012年已建和在建的34個大型居住社區基地，總規劃用地106.58平方公里，規劃人口235萬。浦東新區作為上海市的郊區，也成為大型居住社區基地規劃和建設的重要區域之一，先后分三批選定批準了8個基地、共12個大型居住社區，規劃導入人口近90萬。2012年已建和在建5個基地、10個大型居住社區，規劃人口65萬。這些方面大致占上海市總量的四分之一。

具體來看，2008年規劃選址的曹路、三林、周康航3個大型居住社區基地，居民已經陸續入住。到2012年10月已經簽約4.12萬戶（套）。其中，曹路鎮大型居住社區基地北片已交付使用1.76萬套，實際入住4325套、10 255人。三林鎮大型居住社區基地7個地塊一期工程的基礎設施建設全部竣工，交付使用1.5萬套住房，第一批在2012年8月份入住，目前大部分在裝修，實際入住3000人左右。周康航基地（包括周浦鎮、康橋鎮和航頭鎮）辦理入戶近1萬套，航頭鎮實際入住1341戶、3007人；周浦鎮和康橋鎮入住率都較低。2010年規劃選址的航頭拓展基地、惠南民樂、川沙新鎮3個基地，其中2個已開工；滬通鐵路惠南站和浦東南匯城2個基地，正在規劃之中。這樣，8個基地形成了“3+2+3”的格局。8個基地總用地面積約35.20平方公里，可建住宅面積3281萬平方米。已經建成建筑面積351萬平方米，占總規劃10.7%，其中安置房200萬平方米，經適房151萬平方米。在建建筑面積364萬平方米，占總規劃11%，其中安置房291萬平方米，經適房173萬平方米。2013年竣工200萬平方米，新開工125萬平方米。[1]這些數據說明，浦東大型居住社區到全部建成仍需較長的時間。

（二）基本特征

根據調查，浦東8個大型居住社區基地規劃、建設和入住狀況主要體現為五個方面的特征。

1.區位多集中于城郊接合部和郊區

浦東8個大型居住社區基地，除三林懿德社區位于上海市城郊接合部外，其余都在外環外，屬近郊和遠郊。這些基地在建設大型居住社區之前，大都屬于農村未開發的處女地。基地周邊的工業企業較少、商業服務相對欠缺、交通設施不夠完善、市政道路容量有限、生活配套設施滯后。這也是上海市規劃的47個大型居住社區基地的共同特征。如嘉定云翔基地（拓展區）規劃7.7平方公里，距離市中心20公里；城北基地6.2平方公里，距離市中心30公里。[2]

2.地域規模大，房屋屬性多，人口集聚快，住宅容積率高

大型居住社區占地面積都較大，少則幾平方公里，多則十多平方公里。如浦東民樂基地規劃面積6.04平方公里，規劃人口16.3萬，相當于靜安區的面積和人口。為了保障不同群體的需要，大型居住社區中的房屋屬性多，有經濟適用房、動遷安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社區中還存在一定量的限價商品房、公共租賃房和廉租房。與一般社區的人口自然增長不同，大型居住社區人口集聚速度快，可以在短短幾年內分數批入住就會迅速達到數萬人，有的甚至達到十幾萬和二十幾萬的人口規模。大型居住社區以保障中低收入的居民住房為目標，樓層以高層為主，房型和房屋面積相對較小，因而小區住宅容積率相對較高。

3.配套建設進度相對滯后

大型居住社區的公建配套設施在建設實施過程中往往滯后，成為保障房建設中的痼疾。居民入住以后，往往反映菜場、商業、餐飲、公交、銀行、郵局等日常生活配套不能及時跟上。大型居住社區的規劃根據一般社區人口結構來設計，對大型居住社區人群結構特殊性考慮有所不足，部分配套設施布局也不夠合理。根據入住居民統計，50%左右為60歲以上人口。因此根據一般正常社區所配備的老年活動中心和設施根本就不夠用，每個小區里的健身設施不多。由于人口比例中的青少年和兒童占比低，興建的許多幼兒園、小學由于生源不足難以正常辦學，造成資源浪費，也造成了老年人的服務資源相對不足。

4.入住人口結構相對單一，低收入群體占比較大

保障房建設是社會民生安居工程。政府從制度層面解決中低收入者居住問題。就實際入住的人口結構看，大型居住社區人口具有老年多、弱勢多、殘疾多特點。我們對曹路大型居住社區的三個居民區入住情況調查發現，60歲以上年齡的人員占47%；文化在大專以下的占86%；家庭人均收入在3000元以下的占79%。他們一般對政府的依賴度較高。由于這些居民很大一部分是從市中心區域遷移過來的，他們對小區管理、公共服務和社會公益福利需求也較大。

5.整體處在轉型發展之中

與一般轉型社區相比，大型居住社區的居民以市民為主，他們大部分過去生活在市中心區域，生活方式和文明程度都較高。與一般城市社區相比，大型居住社區往往布局在郊區，生活設施、交通交往又難以與市區相提并論。由于居民來自不同的區縣、街鎮，如嘉定區金鶴新城動遷入住居民主要來自虹口區、閘北區、普陀區等6個中心城區，[3]因此大型居住社區居民對社區的認同度較低，社區歸屬感不強。這些方面說明大型居住社區與一般城市社區、現代社區，與農村社區、轉型社區不同，整體上大型居住社區是向現代社區轉型發展之中的社區。

（三）存在管理方面的問題

根據我們的實地觀察、聽取匯報、個別訪談以及對已有材料分析中所了解的情況，當前大型居住社區管理方面主要問題包括：

1.相關制度不完善或不合理

大型居住社區在建設過程中存在鎮與相關建設單位溝通協調機制不順暢，導致公共服務配套建設滯后和某些方面設施的布局不合理；財政保障制度不健全，市級和區級公共財政支持力度不夠；鎮域內行政執法管理與聯動機制缺乏規范，責任主體不很明確，小區違章搭建和違法裝修亂象以及物業管理不到位等。這些方面與相關制度不完善有關。

2.社區體制機制不順暢

“鎮管社區”在管理模式探索與實踐過程中遇到了一些與社區管理體制相關的問題。上海市的“鎮管社區”主要體制架構分為兩類：第一類是將社區管理機構實體化，設置各種科室，這種體制與當前政府機構改革“精簡”目標不一致，因為在鎮與居委會之間又添加了一級管理機構，編制也必然隨之增加；但是這一體制也有其優點，即職責定位較為明確。第二類是社區管理機構社會化，“兩委一中心”虛化，處于鎮與居委會之間的社區不設中間層級。浦東新區“鎮管社區”模式以第二種為主。但實踐中，“兩委一中心”體制中的社區中心定位不夠明確，職責不夠清晰，運作機制和各方關系還不夠順暢明了，社區力量及條線專業管理力量的配置難以到位。

3.社區居民參與意識不強

社區自治與共治有一個發展過程，尤其是大型居住社區人群對政府依賴性較強，相對而言，參與自治意識較弱。另外，大型居住社區入住居民來自多個區縣，彼此不熟悉，社區歸屬感大多不強。由于這兩方面的原因，居民社區參與意識和參與度較低，造成自治與共治基礎的缺乏。

二、完善大型居住社區治理模式的對策思路

根據以上問題，結合浦東新區大型居住社區特點，要進一步優化組合已有的各種要素和條件，充分發揮政府主導、社會組織協同和社區居民積極參與的作用，努力形成社區共治和自治的基礎，形成現代性的社區治理結構和治理路徑。

（一）建立“鎮管社區”有效運行的制度

作為一種新型的社會治理模式，“鎮管社區”模式有效運行離不開制度規范。要確保溝通協調順利進行、財政保障能夠到位、各種違法違紀現象杜絕，就必須進一步創新建立具體的制度規范。

1.完善區層面統籌協調工作制度

隨著大型居住社區開始進入居民入住階段和“鎮管社區”試點工作的深入推進，完善區層面統籌協調推進工作制度十分重要：一是在適當時候調整由區層面的社區建設領導小組全面加強對“鎮管社區”試點工作的領導。要切實加強對落實《浦東新區關于推進“鎮管社區”工作指導意見》的督促檢查，[4]進一步明確“鎮管社區”試點工作的相關牽頭部門，明確部門分工、責任到人。二是建立“鎮管社區”試點工作小組。以經驗豐富的社區領導、富有創新精神的年輕掛職干部、社會專家等組成試點工作小組，深入一線跟蹤，探索實踐與總結經驗。三是建立有效的大型居住社區公建配套建設與管理統籌協調工作制度。鎮政府要提前介入大型居住社區規劃和建設，要賦予鎮政府協調權，協助配合公建配套建設與管理。具體而言，大型居住社區公建配套建設與管理要實行新區部門分工負責制，各相關部門責任分工清晰，相互主動合作，制定大型居住社區公建配套建設進度及投入使用工作計劃，對當前大型居住社區在公建配套方面反映的具體問題，應責成區相關部門切實加強統籌協調，提出具體的解決方案。此外，區行政監察部門要跟蹤督查，實施責任追究制度，從制度層面解決公建配套建設滯后的突出矛盾。

2.完善公共財政保障制度

鎮政府強化社會管理和公共服務職能應與政府公共財政投入相銜接，區、鎮兩級公共財政預算應適度向社會管理與公共服務傾斜，切實逐步加大對管理與服務的“軟件”投入。在鎮域人口快速集聚帶來城市管理和服務的任務十分繁重，逐步建立與完善公共財政保障制度尤為重要。一是大型居住社區管理服務經費列入區、鎮兩級公共財政預算。區級財政根據大型居住社區人口規模設立相應轉移支付制度，結合現實管理服務要求并參考相同規模街道管理經費有關支出，測算基本支付標準，按入住人口速度和規模對應支付；對大型居住社區居民入住后公共服務配套設施裝修等需求，區級財政給予一次性的財政補貼，對滿足入住居民日常生活需求的商業設施日常運行的階段性補貼應列入專項補貼資金范圍。二是加強公共財力使用的指導與監督。對市政府一次性轉移支付資金使用，區有關部門要加強指導。對市政府明確的大型居住社區區域商業配套由所在鎮執行回購的政策，要加強對所在鎮的回購資金籌措、投融資方式等的協調和指導（如航頭鎮20萬平方米的商業配套回購，按照當前低價回購大約需要12億元資金，鎮政府難以承擔這樣巨大的負擔），因此可探索由上海市或浦東新區國有集團公司共同參與區域商業配套投資回購，共享投資經濟效益，共擔社區商業服務社會責任。三是加強對鎮域經濟發展政策的支持力度，促進鎮域經濟的持續發展。培育鎮域公共財政稅源，完善區鎮財政體制，發揮鎮域公共財政的基礎作用，以便隨著人口增長，鎮財政收入和政府財政支配能力同比增長或更快增長。

3.建立鎮域內的社會管理與公共服務責任制度

“鎮管社區”管理模式創新要細化社會管理和公共服務責任制度。一是建立與完善區域社會管理與公共服務的責任體系。按照區域管理相關內容，分別以條或塊為主，并以條塊結合的方式明確相關具體責任。區、鎮政府專業行政管理部門的執法監督管理職能分工要更清晰，行政執法管理要更強化，考核激勵制度要更明確。二是建立行政執法管理聯動聯合機制。對大型居住社區入住初期出現的違章裝修、違法設攤、破墻開店等現象，社區中心要協助相關專業管理部門提前介入，堅持宣傳管理在先，城管、房辦、公安等執法部門聯動，嚴格執法管理，居委會、物業協助配合，將違章行為控制在萌芽狀態。三是建立完善區域網格化和信息化管理體系。大型居住社區的區域管理納入所在鎮域的網格化、信息化管理體系，同時充分利用新區城市管理網格管理資源，明確新區與鎮域城市管理和居民區管理的分工與責任，落實相關管理力量。在大型居住社區人口集中入住初期，公安、居委、物業要聯合即時登記入住人口、租房人員信息，加強實有人口管理，根據真實信息，提供針對性的管理與服務。

（二）強化基層政府的社會管理和公共服務職能

按照十八屆三中全會對政府職能的要求，中央和地方政府職能應該有所不同。基層政府主要職能是公共服務、市場監管、社會管理和環境保護。從這個要求來看，構建基層現代社會治理和公共服務職能的新體制和機制是擺在我們面前改革創新的重要課題。解決這些問題，迫切需要從建立和完善社會管理和基本公共服務體系著力，分步有序推進實施。

1.轉變政府社區管理理念和管理方式

大型居住社區所在鎮域的鎮政府要強化社會管理和公共服務職能：一是要樹立服務理念和社區共商共治的管理理念。政府要改變過去那種社區管理就是管制和統治的思想，要下放手中的權力到社區，更多地提供服務，在服務中加強管理。同時，要樹立社區管理必須共商共治和自治相結合的思想，要促進社會發育，達到社會自我管理、自我服務、自我監督。二是要研究鎮域社會建設的發展目標，切實加強和創新社會管理和公共服務的體制和機制建設，切實加強各級干部社會管理和公共服務的學習培訓，提升履職能力。三是要把大型居住社區實行“鎮管社區”模式的探索試點列入浦東綜合配套改革、政府職能轉變的重要舉措，同鎮政府職能與管理方式轉變的總體改革方案一并設計。以改革創新的理念統籌協調、整體有序地推進，切忌下改上不改的現象。

2.適度調整鎮政府機構設置與力量配置

大型居住社區“鎮管社區”模式的試點應與鎮政府部門機構改革相配套相銜接，保障大型居住社區“鎮管社區”有序有效實行。一是加強鎮政府履行社會管理和公共服務職能的領導力量。根據鎮域管理實際情況，可考慮增設一名（或調整分工）分管社區建設與管理的副鎮長，加強“鎮管社區”試點工作的領導。二是要調整或擴大鎮政府社會管理和公共服務部門機構設置。根據各鎮域的實際情況，做強鎮社區管理辦公室，保障其切實有效地履行鎮域社會管理和公共服務的協調統籌、綜合管理、指導監督等鎮政府綜合部門職能；將大型居住社區鎮管社區“兩委一中心”體制中的社區中心作為鎮政府的部門設置，行政相當于鎮部門科級層級。三是鎮域社會管理與行政執法的專業力量配置合理、充足。按照上海市政府相關文件明確的公安、城管力量配置原則，根據區域管理幅度與人口規模，合理配置鎮政府社會管理和公共服務力量，并落實相關執法管理責任，確保各條線專業執法管理力量與管理責任落實到社區。編制部門要加強對鎮政府行政管理人員配置與調整指導。“兩委一中心”應配置必要的行政編制人員，一般管理與服務類崗位可聘用專業社工，行政執法管理類人員可配置協管人員，但政府應提供相應公共財政保障。

3.進一步明確“鎮管社區”定位與職責

根據“鎮管社區”實踐，賦予明確的定位和合適的職責有利于有效發揮“鎮管社區”模式創新的功能作用。一是社區黨委（總支）發揮社區領導核心作用。建立健全社區黨建工作制度，選拔合適人選擔任社區黨委負責人，可研究設立社區專職黨務干部，加強社區黨建力量，依托社區黨組織建立區域黨員志愿者隊伍，在社會管理與社會公益活動中發揮先鋒模范作用。二是社區委員會在社區黨委的直接領導下作為推進社區共治與政社合作的組織載體。引導社區單位履行社會責任。其委員構成以及工作方式應該體現社會資源共享、組織動員社會力量參與共治、民主協商社區事務的組織特征。三是社區中心作為鎮政府部門機構，只能承擔“有限責任”。具體職責主要是負責區域內社區綜合管理與公共服務方面的行政協調與監督，動員組織社會協同和公眾參與，聯系與聯絡社區單位和各類社會組織，推進社區自治共治；負責協調協助區、鎮專業行政管理部門在本社區內的行政執法管理，配合鎮政府有關部門機構開展社區公共事務服務，協調鎮政府有關部門幫助解決社區單位和基層社區居民有關事務；負責指導開展居委會群眾自治工作，配合開展居民區自治力量的培養；負責聯系居委會，收集和報告區域社情民意。

（三）加強大型居住社區自治與共治基礎建設

“鎮管社區”試點目標之一是實行社區自治與共治，以進一步組織動員社會協同、公眾參與建設和諧社區。由于新建大型居住社區居民弱勢群體多、認同感低、歸屬感差，因而迫切需要創造良好環境和條件，加強政策引導，加大推動社區自治與共治的工作力度。

1.加強社區自治與共治管理體系建設

社區自治與共治是“鎮管社區”的基礎。一是要加強社區黨委和支部建設。黨組織在社區建設和管理中發揮核心作用，加強社區黨委以及居委會、社區單位、社會組織黨支部的基層黨組織建設尤為重要。要組織黨員參與社會公益和志愿活動，發揚黨內民主，引導社區自治，以社區黨建帶動社區建設。二是要高度重視發揮社區委員會共治體制作用。設定社區委員會年度工作目標，協同政府有關部門，動員社區單位力量，充分應用行政資源、社會資源，形成社區管理與服務的社會協同、公眾參與的共治機制，營造良好的區域環境。三是要創新居民區基層黨支部領導下的居委會、業委會、物業公司的自治管理工作機制。積極探索居民代表會議、民主議事規則、協商解決居民區事務的自治方法，建立居民區黨員聯系群眾、服務群眾的工作機制，建立收集社情民意、反映群眾訴求的機制。

2.大力培育發展現代社會組織和社區志愿者

現代社會組織體制的特征是政社分開、權責明確、依法自治。[5]社會組織和志愿者是社區自治的基礎力量。現階段要切實加強社會組織培育發展和社區志愿者隊伍建設。一是鎮政府要結合政府職能轉變，梳理相關職能，逐步將一些公共服務與管理職能的具體事項轉移由合適的社會組織承接。建立政府職能轉移目錄和政府采購公共服務目錄，向社會公開招標，以政府采購公共服務方式實現職能轉變目標，提升公共服務效率與活力，騰出空間提供給社會組織發揮其應有的作用。二是區、鎮兩級政府應繼續加大對社會組織發展的公共財力扶持和各類政策支持。政府公共財力扶持資金及政府采購公共服務的資金應列入各級政府公共財政年度預算，要加強對公共財政政策扶持及政府采購資金的效能評估，建立相應的監督管理制度。三是鎮政府要整合鎮域各類公共服務資源、公益服務項目。應有計劃地提供和安排相應志愿活動崗位，搭建志愿服務平臺，支持社區志愿者的志愿行動，給予必要的資金支持。

3.加強居委會自治組織基礎作用

居委會是居民區自治的組織載體和骨干力量。在“鎮管社區”管理模式下，夯實居委會自治組織基礎，提升居委會成員自治能力是十分重要的任務。一是加強對居委會群眾自治工作指導。居委會黨支部成員和居委會成員按規定通過選舉產生，可考慮在有條件的居民區實行居委會支部和居委會負責人兼任，更有效地發揮居委會黨支部在居民自治活動中的核心和引導作用。進一步完善公安派出所社區民警聯系群眾維護居民區公共安全秩序的作用機制；進一步健全鎮政府機關工作人員聯系居委會支部和居委會工作制度。二是逐步剝離居委會行政職能，保障居委會按照“四自”要求開展社區自治活動。對一些涉及居民區的行政管理與服務任務，除了必須由政府部門承擔外，也可探索由社會組織或專業社工承擔，居委會配合做好群眾工作，要逐步提高居委會開展自治活動的經費，列入政府財政預算。三是加強居委會工作人員的學習培訓，增強組織聯系、服務群眾的意識和責任，提升開展居民區自治的能力。區、鎮應有計劃地開展各類專題培訓班，組織開展居民區自治工作學習交流，可進一步探索安排具有較高專業能力的社會組織社工進駐居委會，進行階段性或專項工作的專業指導，有利于群眾自治活動能力的提升。

三、進一步的思考

“鎮管社區”模式在上海已經實踐多年，各區縣根據當地實情和條件進行探索形成了不同的特色模式。大型人口集聚區體制上以前是街居體制，如2000年新建的浦東新區東明路街道就是市內動遷人口集聚在郊區時建設的街道。隨著城鄉一體化發展，新時期同樣人口集聚區卻可以設立社區的方式。從這種意義上說，大型居住社區是近年來才出現的。上海市大型居住社區當前實施“鎮管社區”模式，還有很多方面需要探索和完善，當前一些問題迫切需要解決。

（一）大型居住社區就業問題

大型居住社區由于周邊配套不足、環境設施較差、企業分布較少，同時大型居住社區居民又多為就業能力較低的群體甚至是靠政府救濟的群體，因此大型居住社區就業問題比一般社區要迫切和嚴重得多。這就要求：一是各級政府要更加關注大型居住社區就業問題。政府在制定調整浦東新區產業規劃布局時要根據大型居住社區特點和具體位置設置產業相關區域。在產業轉型、現代服務業推進和經濟社會發展過程中，要根據大型居住社區居民的特點，創造一些適合大型居住社區人群就業的產業，合理規劃大型居住社區周邊的產業帶，充分考慮包括動遷農民在內的大型居住社區居民的就業需求。二是要進一步加強制定動遷居民的就業政策扶持。動遷農民市民化問題的關鍵在于就業問題，要對這些就業能力較弱的農民給予政策扶持、財力補貼，通過培訓等方式加快提升他們的就業能力，促進就業應列入各級政府公共服務的重要考核指標。

（二）部分大型居住社區的經濟適用房少人問津的問題

當前，浦東大型居住社區剛進入入住階段，就遭遇了入住率偏低，部分大型居住社區中的經濟適用房少人問津。這種情況在全國其他城市也存在。[6]這種困境的出現與大型居住社區在規劃等方面先天不足有關，[7]更由于公共配套建設滯后，教育、醫療衛生、文化等資源缺乏，在此居住的居民生活、學習、工作都不方便。要改變目前狀況，盡快實現大型居住社區建設目標，最好的辦法就是“優質配套、資源配足”，用優質的服務資源吸引居民盡快入住。一是在大型居住社區中引入優質教育資源和醫療衛生資源等公共服務資源。各相關部門要通力合作積極支持市區內名校、三級甲等醫院以整體搬遷、合作、辦分部等方式推進優質服務資源進入大型居住社區。二是在大型居住社區入住初期的幾年之內，政府制定相關政策及公共財政的支持，保障區域公共交通正常運行、社區必備商業服務業的正常運營，方便入住居民正常生活工作。三是群眾參與制定相關政策，是保障大型居住社區建設有效性實用性的根本途徑。在大型居住社區規劃和建設的整個過程中，都應該有群眾參與，特別是利益相關者的代表參與，要相信人民群眾的智慧和能力，在廣泛征集民意基礎上開展建設，使之更貼近居民所需。

（三）大型居住社區建設會不會帶來“社會隔離”問題

大型居住社區是為中低收入階層住房保障而規劃建設的，從目的性來看具有良好意愿：是為了進一步促進社會和諧、鞏固黨的執政之基的民心工程。但是，大型居住社區客觀上導致了具有相同階層人群集聚，大量低收入群體集聚在城市的邊緣地區，會不會人為制造階層的區域隔離？會不會進一步導致原住民的邊緣化傾向？改革開放以來，上海市逐步形成“內環住著說外國話的、中環住著說普通話的、外環住著說上海話的”格局。大型居住社區導入人口實際上是將占上海市戶籍人口的五分之一的原住民集中遷出市區，會不會進一步推進了這種格局？同時，將弱勢群體集聚在一起會不會導致社會對立？大型居住社區弱勢群體比例較大，大量相同或相近階層的人口集聚，可能會產生階層意識，產生階層認同，會將相同性問題集聚并無限放大，就有可能帶來社會和政治不穩定。

因而，政府在未來設計保障性住房的時候可以考慮借鑒發達國家的做法，將需要國家提供保障住房的人群與商品房購買者混居，要求開發商在每一個小區提供20%左右的保障性住房，并制定相關的法律保障。[8]這樣可以避免階層隔離，同時也有利于弱勢群體的社會融入，進一步推進社會和諧。或者政府也可以充分利用現有的權力，提供更有力的財政保障，提升大型居住社區的社會管理和公共服務能力和水平，體現社會主義制度的優越性。這樣不僅不會產生社會隔離、邊緣化或社會對立，反而能鞏固黨的執政之基，促進社會和諧，實現大型居住社區建設的初衷。

說明：本文系2013年度國家社科基金重大項目“有序推進農業轉移人口市民化研究”（項目號：13&ZD043），教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“大都市的底層社會及其公共治理研究”（項目號：13JJD840009）。

參考文獻：

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[2]王泠一.2012年上海民生發展報告[M].上海：上海社會科學院出版社，2012.86.

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[4]浦東人民代表大會.浦東新區關于推進“鎮管社區”工作指導意見[EB/OL].浦東人大，2013-03-15[2014-12-28].http：//211.144.95.140/pudong/showinfo/moreInfo.aspx？categoryNum=0134.

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[8]馬曙曉，田小平，馮華.保障性住房規劃及空間選址的社會學分析[J].河北學刊，2012，32（5）：119-122.

責任編輯：張 煒