聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程“水領域目標”解讀

一、2030年可持續(xù)發(fā)展議程概述

2000年在聯(lián)合國千年峰會上通過的千年發(fā)展目標，于2015年年底到期。2012年，在巴西里約召開的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提出要制定新的全球發(fā)展議程，以便繼承和升級千年發(fā)展目標，特別是要幫助最不發(fā)達國家完成尚未完成的目標。當年，聯(lián)大決定成立由聯(lián)合國成員國代表組成的可持續(xù)發(fā)展目標開放工作組，該工作組經(jīng)過13輪磋商，于2014年7月向聯(lián)大提交了一份包括17個可持續(xù)發(fā)展目標的建議文件。根據(jù)開放工作組的建議，聯(lián)合國秘書長潘基文于2014年12月向聯(lián)大提交了一份各界就2015年后發(fā)展議程討論的綜合報告，為各國政府就新的可持續(xù)發(fā)展議程展開談判提供了基礎。2015年8月，聯(lián)合國193個會員國就2015年后發(fā)展議程達成一致。2015年9月1日，聯(lián)大通過決議，決定將2015年后發(fā)展議程更名為《改變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，并正式提交聯(lián)合國發(fā)展峰會審議。2015年9月27日聯(lián)合國峰會正式批準通過。

新的可持續(xù)發(fā)展議程包括17個可持續(xù)發(fā)展目標（goal）和169個具體目標(target)，是聯(lián)合國歷史上通過的規(guī)模最為宏大和最具雄心的發(fā)展議程。世界各國領導人過去從未承諾為如此廣泛和普遍的政策議程共同采取行動和做出努力。2030年可持續(xù)發(fā)展議程是對千年發(fā)展目標的超越，這些目標尋求鞏固發(fā)展千年發(fā)展目標，完成千年發(fā)展目標尚未竟的事業(yè)。議程中除了保留脫貧、健康、教育、糧食安全和營養(yǎng)等發(fā)展優(yōu)先事項外，它還提出了更為廣泛的經(jīng)濟、社會和環(huán)境目標。它們是整體的，不可分割的，并兼顧了可持續(xù)發(fā)展的三個方面：經(jīng)濟、社會和環(huán)境。議程還承諾建立更加和平和包容性更強的社會。重要的是，它還提出了目標的執(zhí)行手段。新的目標和具體目標相互緊密關聯(lián)，有許多貫穿不同領域的要點，體現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧的做法。這些目標和具體目標將促使人們在今后15年內(nèi)，在那些對人類和地球至關重要的領域中采取行動。

二、水領域目標及對我國影響分析

水與衛(wèi)生發(fā)展目標在2030年發(fā)展議程所包括的全部17項可持續(xù)發(fā)展目標中排名第六，涉及到水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護各個方面，體現(xiàn)了國際社會對全球面臨的水挑戰(zhàn)及未來發(fā)展戰(zhàn)略的共識，且對我國未來15年水利發(fā)展規(guī)劃具有重要的參考價值和一定的約束性，水利行業(yè)應給予足夠的重視。

1.飲水安全目標

議程中提出：“到2030年時，人人都能公平獲得安全和可負擔的飲用水。”

獲取安全的飲用水是聯(lián)大決議所確認的一項基本人權(quán)。據(jù)聯(lián)合國相關機構(gòu)統(tǒng)計，當前全球至少有11億人無法獲得經(jīng)改善的水源，到2025年，全球?qū)⒂?8億人生活在水資源稀缺的地區(qū)，其中欠發(fā)達國家的貧困人口面臨的風險最大。鑒于形勢的嚴峻性，2030年發(fā)展議程就飲用水的水質(zhì)和水價提出了更為明確的要求，提出要以合理的價格實現(xiàn)安全飲水服務的全覆蓋，以便繼承并完善水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標。

自千年發(fā)展目標提出以來，我國在解決農(nóng)村居民飲水安全問題上取得了舉世矚目的成就，提前6年實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標，并且將在年“十三五”期間還將實施飲水安全鞏固提升工程，預計將再次大幅度提前實現(xiàn)聯(lián)合國發(fā)展目標。但是，飲水安全保障工程量大面廣，如何在工程建成后做好運行維護工作，確保相關設施良性運行，其難度不亞于工程建設本身，今后我國應將工作重點放在鞏固已有成果和提質(zhì)增效上，尤其是應提高貧困縣農(nóng)村集中式供水人口比例，力爭使飲水安全保障工作成為我國實現(xiàn)2030年發(fā)展目標的亮點領域。

2.水污染治理與污水回用目標

議程中提出：“到2030年時，通過以下方式改善水質(zhì)：減少污染，消除傾倒廢物現(xiàn)象，把危險化學品和材料的排放減少到最低限度，將未經(jīng)處理廢水的比例減半，大幅度增加全球廢水回收和安全再利用的比例。”

2015年我國發(fā)布的《水污染防治行動計劃》中提出：“到2020年，全國所有縣城和重點鎮(zhèn)具備污水收集處理能力，縣城、城市污水處理率分別達到85%、95%左右。”與聯(lián)合國設定的目標相比，我國對于農(nóng)村地區(qū)的污水處理率和農(nóng)業(yè)面源污水處理回用量尚無相關規(guī)劃指標，但目前我國建制鎮(zhèn)的污水處理率不到30%，建制鎮(zhèn)未處理污水總量為城市和縣城總量的總和，村莊未處理的污水總量是城市未處理污水總量的1.5倍，可見建制鎮(zhèn)以下及農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)量化減排目標任務艱巨。為實現(xiàn)聯(lián)合國2030年發(fā)展目標，我國應在“十三五”“十四五”等未來規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的污水處理率及污水回用指標，進一步加大政府和社會投資力度，切實解決水環(huán)境污染問題。

3.水資源利用效率目標

議程中提出：“到2030年時，所有行業(yè)大幅度提高用水效率，以可持續(xù)的方式抽取和供應淡水，以便解決缺水問題，大大減少缺水人數(shù)。”

我國在工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領域有明確的用水效率發(fā)展指標，《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中規(guī)定：“到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi)；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價計）降低到40 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上”。在生活用水方面，雖然尚未提出具體的量化指標，但是通過加強節(jié)水型社會建設，也已取得較大進展。如果我國能夠?qū)崿F(xiàn)相關規(guī)劃管理指標，就可以確保實現(xiàn)聯(lián)合國發(fā)展指標，關鍵是要全面落實最嚴格水資源管理制度，并及早研究制定城市生活用水的效率指標。

4.水資源綜合管理目標

議程中提出：“到2030年時，在各級進行水資源綜合管理，包括酌情開展跨界合作。”

該目標是對21世紀議程中“加強水資源綜合管理和跨界水管理”目標的回應，也是對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會提出“大幅度改進各級綜合水資源管理”的再次強調(diào)。目標中提到的“各級”包括地方、流域和國家尺度。“水資源綜合管理”重視決策過程中利益相關者的廣泛參與，旨在為水資源管理部門提供一種有助于可持續(xù)增長并保障基本環(huán)境服務的綜合方法，與完善國家規(guī)劃與體制、改進水資源管理手段相聯(lián)系，以提高食品、能源和水資源管理之間的協(xié)同作用。

《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》中明確提出：“進一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，切實加強流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度。”與聯(lián)合國提出的發(fā)展目標相比，我國并沒有將“提升各級水資源綜合管理”列為明確的水利發(fā)展目標，而是將其作為實現(xiàn)規(guī)劃任務的一種手段，對我國而言，實現(xiàn)該目標在體制機制、管理制度、技術(shù)能力等方面將面臨一系列挑戰(zhàn)。建議加強對國內(nèi)外相關理論及實踐經(jīng)驗的研究，逐步實現(xiàn)水資源綜合管理理念的主流化。

5.與水相關的生態(tài)系統(tǒng)保護目標

議程中提出：“到2020年時，保護和恢復與水有關的生態(tài)系統(tǒng)，包括山麓、森林、濕地、河流、地下含水層和湖泊。”

水資源的不合理開發(fā)利用使得河流、湖泊、濕地等水生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生深刻變化。世界各國不同程度地出現(xiàn)了水質(zhì)變差、河道斷流、湖泊和濕地萎縮、地下水水位下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化、水土流失加劇、生物多樣性減少等水生態(tài)問題。20世紀中后期大量水生態(tài)空間被改造成農(nóng)田，加上過度的資源開發(fā)和污染，生物物種受到嚴重破壞。當前各國已經(jīng)充分認識到生態(tài)系統(tǒng)在保持水量和水質(zhì)方面的關鍵作用。

2015年我國發(fā)布的《水污染防治行動計劃》提出“到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復。到21世紀中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。”目前聯(lián)合國機構(gòu)正在研究制定該領域發(fā)展情況的具體監(jiān)測指標，建議我國政府今后在制定水生態(tài)保護和修復指標時充分考慮和借鑒聯(lián)合國的指標體系，力爭使我國的水生態(tài)保護工作走在世界的前列。

6.涉水災害管理目標

議程中提出：“到2030年時，大幅度減少包括水災在內(nèi)的各種災害造成的死亡人數(shù)和受影響人數(shù)，大幅度減少災害造成的與全球國內(nèi)總產(chǎn)值相對的直接經(jīng)濟損失，重點注意保護窮人和處境脆弱群體。”

我國《防洪規(guī)劃》中明確提出：到2025年洪澇災害造成的直接人員傷亡明顯減少、災害程度明顯減輕。全國年均洪澇災害直接經(jīng)濟損失占GDP的比例控制在1.0%以內(nèi)。《全國抗旱規(guī)劃》中明確提出：到2020年，全國綜合抗旱能力明顯提高。我國設定的目標與聯(lián)合國設定目標的思路和指標體系較為吻合，在我國已經(jīng)發(fā)布的規(guī)劃中就災害損失的GDP占比有具體量化目標，但相關規(guī)劃涉及“重點注意保護窮人和處境脆弱群體”內(nèi)容較少，在未來實際工作中應該加強這方面工作，并加強信息收集和統(tǒng)計工作。

三、對策建議

總體上看，我國已經(jīng)確立的相關涉水規(guī)劃及開展的工作與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標及工作重點主流方向一致，但也有不同之處。聯(lián)合國2030年發(fā)展議程對各國雖然不具有強制執(zhí)行的法律效力，但具有廣泛的權(quán)威性，其制定的可持續(xù)發(fā)展目標、思路和方向，對全球水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護將會產(chǎn)生重要影響。我國作為世界水利大國和全球第二大經(jīng)濟體，在制定本國未來水利發(fā)展規(guī)劃時，應充分重視聯(lián)合國2030發(fā)展議程中提出的涉水目標，并結(jié)合我國的國情水情制定既有中國特色、又能為國際社會作出示范的具體監(jiān)測指標，形成一些可復制、可推廣的經(jīng)驗和做法，為實現(xiàn)全球水發(fā)展目標做出更大的貢獻。

1.繼續(xù)將飲水安全問題列為民生水利第一要務

聯(lián)合國十分重視飲用水安全問題，強調(diào)“獲得安全的飲用水作為人類一項基本權(quán)利”，在聯(lián)合國水領域目標中，“到2030年，向所有人提供安全和可承擔的適于飲用的水”被列為第一子目標。我國政府始終將飲水安全問題作為水利工作的核心內(nèi)容。習近平總書記強調(diào)“不能把飲水不安全問題帶入小康社會”，李克強總理在2014年政府報告中莊嚴承諾“經(jīng)過今明兩年努力，要讓所有農(nóng)村居民能喝上干凈的水”。為此，未來中國水利應該進一步加大工作力度，發(fā)揮政府和市場兩個方面的優(yōu)勢，調(diào)動地方和群眾的積極性，切實把保障農(nóng)村飲水安全作為“以人為本、執(zhí)政為民”的重要體現(xiàn)，徹底解決農(nóng)村飲水安全問題，尤其是貧困人口的飲水安全問題。

2.全面落實《水污染防治行動計劃》，加大污水再生利用力度

《水污染防治行動計劃》是當前和今后一個時期我國水污染防治工作的行動指南。落實2030年發(fā)展議程中的水污染控制目標，核心是貫徹落實好該行動計劃。要求各部門密切配合，加大污水收集和處理水平，大幅度減少污染物排放，提升水環(huán)境質(zhì)量水平，同時還要積極借鑒國際上已經(jīng)提出“零排放”指標的建議，加大污水排放管理力度。對于水資源管理部門，一方面要著力節(jié)約保護水資源，實施最嚴格水資源管理制度，控制用水總量，以嚴格的水資源管理倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，進而實現(xiàn)從源頭上減少污水的產(chǎn)生和污染物的排放；另一方面要大力加強污水處理回用工作，將再生水利用納入水資源配置體系，完善再生水投資、建設和運行管理政策，加快再生水利用設施建設，提升污水處理回用水平。

3.鼓勵公眾和利益相關者參與，推動水資源綜合管理

黨的十八大以來，我國大力推進生態(tài)文明建設，要求樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡。這與國際上倡導的水資源綜合管理理念是高度一致的。實施水資源綜合管理，應在考慮涉水、經(jīng)濟和環(huán)境利益的基礎上，以一種可持續(xù)的和平衡的方式對水資源進行開發(fā)和管理，以滿足不同利益主體、不同部門以及環(huán)境的用水需求；應加強水利、林業(yè)、國土、環(huán)保等部門間的密切合作，以實現(xiàn)水資源管理部門與其他部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應加快水資源部門管理信息平臺建設，完善參與體制機制，推動社會公眾和利益相關者廣泛參與水資源管理。

4.積極融入國際目標體系，促進“一帶一路”戰(zhàn)略實施

我國在落實水與衛(wèi)生千年發(fā)展目標中取得了較大成就，并得到國際社會的廣泛認可。我國目前的水利建設和管理等許多方面都處于世界領先位置，未來落實2030年發(fā)展目標中許多經(jīng)驗都可以讓世界共享，為世界可持續(xù)發(fā)展作出應有的貢獻。為此應積極跟蹤研究分析2030年發(fā)展議程的目標監(jiān)測、評估體系，基于我國現(xiàn)有的水利數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系，新增和完善與之相適應的、一致的指標。進一步加強水利多邊、雙邊交流，通過參與和舉辦國際重要水事活動，宣傳水利成就，擴大影響力。在落實發(fā)展議程各項指標的過程中，圍繞“飲水安全”“雨水蓄積”“小水電開發(fā)”“節(jié)水灌溉與糧食安全”“大壩與防洪”等優(yōu)勢領域，及時總結(jié)經(jīng)驗和做法，并推廣到非洲、南亞和大洋洲地區(qū)，助推我國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施。同時國際社會制定的可持續(xù)發(fā)展目標對于加快我國國內(nèi)水利發(fā)展也有重要的借鑒意義，我國水利工作應該變壓力為動力，積極吸收和參照相關方法和指標，不斷完善自身各類水利規(guī)劃體系，不斷加快水利改革與發(fā)展。