廣東省征地程序政策措施實施后評估研究

○徐曉綿 劉菊鮮

（1、廣東省土地調查規劃院 廣東 廣州 5100752、廣州精地土地規劃咨詢有限公司 廣東 廣州 510630）

一、前言

十八大之后，城鎮化成為一個高頻詞，良性的城鎮化進程，不僅能夠帶來經濟總量的膨脹，更可伴隨著城鄉平權的腳步，使一系列因制度歧視所引發的社會問題迎刃而解。然而，回眸30多年的城鎮化之路，農民仍然生活在城鄉二元結構之下，在許多地方，進城成了“被進城”，上樓成了“被上樓”。站在更為宏觀和長遠的角度，當前征地領域亟待解決的最根本和最突出的問題是征地方與被征地方事實上的權利懸殊所導致的對市場經濟游戲規則的無視和破壞。因此，征地制度變革的首要任務是向農民賦權，特別是市場談判權。新一輪城鎮化如要脫胎換骨，摒棄亂象，則萬不可將目光只盯在擴大內需上，而必須著力于推進農民等被城鎮化者的權利成長上，其必要前提之一，便是農民必須能夠以獨立姿態在土地市場成為平等的談判主體。

二、征地程序政策措施實施評估

1、國家征地政策中有關征地程序的規定

在《土地管理法》修改的基礎上，2004年10月21日，國務院作出了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），要求“健全征地程序”，將“告知、確認”程序引入征地批前程序。隨之，在《關于印發〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發〔2004〕238號）中對告知、確認和聽證等進行了詳細規定：在征地依法報批前，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶；當地國土資源部門應對擬征土地現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認；在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知當事人有申請聽證的權利，當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》規定的程序和有關要求組織聽證。2006年12月，國土資源部下發《關于調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》（國土資發〔2006〕320號），由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收調整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。在《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）中進一步強調對征收農民土地要確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權，并征地批后實施程序的進行了改進和簡化（征地一般流程見圖1）。

圖1 征地項目工作一般標準流程圖

2、廣東省征地政策中有關征地程序的規定

從調查和走訪情況來看，廣東省征地程序在遵循國家政策基礎上，對征地程序作了以下規定：首先根據項目的立項書及相關征地紅線，國土部門與政府簽訂征地責任書；隨后開始與征地當事人協商相關征地補償問題，并簽訂相關的協議，最后組織相關材料進行報批工作；同時作出以下要求：征地手續不齊全、不完備的項目，不能開工；沒有與農民就征地補償民主協商、達成協議的項目，不能開工；征地補償款沒有兌現到農民手里、各種補償不到位的項目，不能開工。

對于是否應當啟動征地程序，即征地界定方面，據調查結果顯示目前征地后的用途主要集中在道路、公共基礎設施建設等，部分涉及工業、房地產和商業等，以公共利益為目的的征地只占80%，也就是說動用征地程序的目的并非完全是出于“公共利益”；但從調查結果來看，100%的征地均能夠按照征地告知書進行規劃建設，只有79%的見過征地告知書；67.5%的人填寫過征地調查結果確認表；70%的人知道可組織聽證。

3、評估結果

通過調研問卷結果和實地調研，廣東省在征地程序實施的規范性、合法性與合理性上能按照相關法律法規執行，在征地報批前，按程序開展公告告知征地情況、確認征地調查結果和組織征地聽證等工作，并將現行《土地管理法》規定的“兩公告一登記”部分程序前移至報批前，提高了征地透明度，確保了被征地農民的知情權、參與權，消除了被征地農民顧慮，但隨著征地政策的不斷完善，征地的程序步驟和相關材料也不斷地增加，造成征地審批時間過長、程序繁瑣、效率低下，使部門陷于審批事務，疲于調控和監管。此外，目前的征地程序設計缺乏對被征收者的保護，缺少行政機關的監督。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，導致監督無從下手，違法征地行為的發生。

三、征地程序存在的問題

1、現行征地法律規范的內在矛盾

一是相關規定存在矛盾或含混不清。例如現行土地法律規定了用于城市的農地必須全部轉為國有制，因而征地實際上變成農地轉用非農建設的惟一合法形式。轉為城市用的農地如果還是集體所有就違背了“全部城市土地為國有土地”這一準則；即便征地也與“為了公共利益才可征地”的規定不合。

二是鼓勵了政府經營土地的牟利沖動。現存土地法律在禁止農民承包地轉為非農用途的同時，卻宣布國有的土地——包括從農民集體那里征用來的土地——“實行有償使用制度”。應該肯定，法律宣布“國有土地有償使用制度”，反映了逐步引入市場機制配置土地資源的改革現實，本身具有合理性。問題在于土地市場化僅僅限于部分國有土地使用權的有償轉讓和再轉讓。新的混合模式下，政府憑對農地轉用的行政壟斷權獲取城市建設用地，然后將部分國有土地批租給城市二級土地市場、部分留在政府手中劃撥。

第三是例外處理條文也隱含潛在矛盾。法律允許某些場合農地可以通過非征地程序進入非農利用領域，但終究會與“城市土地必屬國有”原則相矛盾。在城市化擴大經濟現實中，當初農民自辦企業或與人聯辦企業的農村，日后可能成為城市或城市的一部分。一旦發生這種情況，現存法律中“例外”合法存在的轉讓權，又將起很大的混淆。

2、征地程序執行過程中存在的問題

雖然法律對征地的運作程序進行了規定，但并不完善，而且有關行政主體對此程序尚不能夠遵循，因此現實中征地行為違法侵害國家、社會、公民個人利益的現象時有發生。征地程序執行過程中存在的問題表現主要有（1）征地審批程序周期長；（2）征地報批前置條件過多；（3）征地程序中農民參與程度低；（4）缺乏征地訴訟程序。隨著我國征收土地行為的頻繁和征收土地量的增多，隨著農民民主法律意識的增強，由征地引發的糾紛越來越多。遺憾的是，我國至今尚未有一部法律對行政補償訴訟作出專門規定。

四、相關政策建議

1、從程序規則上合理界定公共利益的范圍

程序規則上，建立土地征收的公益目的性認定程序，嚴格審定公共利益，通過各種行政程序規則來保證公共利益界定過程中的民主性、科學性、公開性，避免和防止公共利益行政界定權力的濫用。同時，根據建設項目的性質和功能，嚴格區分公益性項目用地和經營性項目用地。國土資源部制定的《劃撥用地目錄》中確定的可以以劃撥方式供地的項目的用地屬公益性項目用地。公益性項目用地需要使用集體土地的，可依照法律法規實行征地。經營性項目中的工業用地原則上由用地者可參照廣東省人民政府《關于試行農村集體建設用地使用權流轉的通知》的要求制定相關細則，經營性房地產用地首先從國有存量建設用地中安排，無法安排的，可實行征地。

2、完善土地征收聽證程序

2003年12月30日國土資源部第12次部務會議通過了《國土資源聽證規定》，在依職權聽證的范圍和依申請聽證的范圍里，都規定有土地征收補償可以進行聽證。這就要求必須堅持征地補償過程中公共利益與土地所有人和相關權利人的利益均衡保護觀念，完善土地征收補償的行政程序，涉及公共利益的土地征收，應當確定聽證為必經程序，廣泛征求公眾和利益相關人的意見，實現征地補償程序的公正和民主性。

3、優化征地審批程序

在制訂有關征地方案前應廣泛聽取被征地單位和農民的意見，如果被征地單位對征地的補償標準或安置方案提出聽證申請，則應按《國土資源聽證規定》組織聽證。征地公告和補償安置方案公告可由國土資源管理部門合并進行。鎮一級土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內不涉及征地的農用地轉為建設用地，由市政府行使審批權，涉及征地的，由市政府審批農用地轉用，再報省政府審批征地。鎮一級土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內的征地，無論是否涉及農用地轉用，征地時的附件可只報《建設用地呈報書》、《征用土地方案》、《征地范圍勘界圖》和《集體土地所有權證》等附件，用地是否符合規劃和土地利用年度計劃、有關補充耕地工作是否落實以及地類和權屬是否明確的審查確認工作由市國土資源局負責完成。

4、建議國家建立征地糾紛的司法裁決機制

對集體土地所有者提出的征地不合法、補償不合理、安置不落實等問題，由司法機關按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對征地糾紛裁決的參與。對政府征地違法行為，農民可以尋求司法救濟，申請國家賠償。通過加強執法、加大司法裁決力度，既有力保障公共利益征地能夠順利進行，維護國家利益，同時又有效保護被征地農民的合法權益不受侵犯，維護社會穩定。

[1]徐琴、張亞蕾：論征地權過度使用的防止與中國征地制度改革——國際經驗對中國征地制度改革的啟示[J].中國土地科學，2007（2）.

[2]李啟建：中國土地征收制度中的程序公正研究[D].蘇州大學，2007.