中國行政審批制度改革的博弈分析——基于利益集團視角

○高陽

（中南財經政法大學經濟學院 湖北 武漢 430073）

一、引言

中國自2001年開啟了對行政審批制度的全面改革，隨著2004年《行政許可法》的頒布，審批制度改革進入了一個新的階段。連續幾次大刀闊斧的改革，撤銷和變更了大量的審批事項，體現了中央政府進行改革的決心。然而，審批改革也面臨著重重困難，一些制約因素逐漸暴露出來，計劃經濟體制的慣性、部門對自身利益的追逐以及公眾意識形態落后等。眾多制約因素中最難改革的問題就是利益格局的重新調整，實質上是利益集團之間的制衡問題，目前來看這也是改革最關鍵的問題。中國的行政審批制度改革是一場政府主導的漸進式的改革，這種方式決定了中央政府會在維護社會經濟穩定發展的基礎上進行改革，那么執行部門會擁有部分審批選擇權。

目前對審批制度改革的研究已經非常廣泛，涉及到經濟學、法學、行政管理學等多個學科，這為本文的研究奠定了很好的基礎。雖然中國對利益集團的研究比較晚，但是學者們對利益集團的關注度越來越高。利用博弈論研究審批制度改革過程中的利益集團，能夠深入分析各集團之間相互影響、相互制約的機理，分析參與人之間的行動策略，找出均衡合理的結果，用以解決行政審批制度改革中遇到的實際問題。

二、利益集團的性質和行為

奧爾森將利益集團分為三類：特權集團、中間集團、潛在集團。可是并沒有將政府放在利益集團理論的框架里進行研究，我國學者根據行政審批制度改革涉及到的利益方將利益集團分為四類：決策者集團、執行者集團、受規制企業集團以及消費者集團。決策者集團主要是指中央政府以及國務院的高層，執行者集團主要是國務院的職能部門以及地方執行部門，受規制企業集團包括特殊壟斷企業以及普通企業。這里有一個基本的假定，就是這四類利益集團都是理性的經濟人。

在利益集團的力量相差不大的時候，政治均衡的結果是爆炸式的改革，而在利益集團的力量相差懸殊的時候，政治均衡的結果是漸進式的改革。中國漸進式的改革方式說明各利益集團的力量相差較大，決策者集團和執行者集團雖然規模較小，但擁有權力資源優勢，成為影響改革的關鍵因素。決策者集團作為行政審批制度政策的制定者，對改革的成功與否具有重要的引導作用。執行者集團作為政策的實施者，對改革成效具有至關重要的作用。研究決策者集團與執行者集團之間的博弈對于審批制度改革具有重要的意義，本文也著重研究這兩類集團之間的博弈均衡。

利益是進行漸進式制度改革的動力。制度既是追求個人利益的障礙，但又是進行利益博弈的規則所在。決策者集團關注執政的穩定性、法治性以及政府的聲譽，關注宏觀經濟的發展，所以他們有動力推動行政審批制度，且具有推動制度改革的政治權力優勢。執行者集團具有雙重的利益屬性，一方面他們關注的是個人效用和本部門的利益最大化。行政審批制度改革意味著職能部門權力的削弱，這樣也就減少了設租和尋租的機會。職能部門并不是公共利益的代表，作為追求自身利益最大化的理性經濟人，當社會公共利益與自身利益發生矛盾時，必然追逐自身利益。另一方面在決策者以經濟績效來考核干部晉升機制的影響下，他們的目標函數與決策者的目標函數又具有一致性，通過縮減審批事項，改善投資環境，降低市場準入的門檻，吸引更多地投資，促進當地經濟的發展，希望可以獲得上級政府的良好評價，獲得個人晉升的機會。

三、完全信息動態博弈模型

博弈的參與人為決策者集團和執行者集團。本文將模型簡化，決策者集團只關注由于制度改革而帶來的GDP增長，其政治聲譽、民眾的支持等將不再量化。同樣地，執行者集團關注區域GDP的增長和從審批制度改革中獲取的利益，其個人的晉升等將不再考慮。

行政審批制度改革的過程大體是決策者集團確定了改革的思路和原則，制定方案，由執行者集團實施。決策者集團和執行者集團的行動有先后順序，而且執行者集團可以通過各種途徑觀察到決策者集團的行動，掌握其信息動態。前面已經假定兩類集團都是理性的經濟人，而且理性作為雙方的“共同知識”。假定博弈雙方都了解對方的特征、策略空間以及支付函數。雙方的博弈是一個完全信息動態博弈。

決策者集團制定了行政審批制度改革方案，執行者集團的行動空間一是按照決策者制定的行政審批制度改革，二是寧愿承擔被查處并接受懲罰的風險而不執行決策者制定的方案，追求自身效用的最大。決策者集團的行動空間是發現執行者集團的違規操作后，查處并懲罰和不查處。查處力度過大之后，理性的執行者集團可能會對審批敷衍了事，這時決策者集團的行動空間為適當改變方案和不變更方案。如圖1所示。下面具體來看雙方的支付以及博弈過程。

圖1 行政審批制度改革中的決策者和執行者之間的博弈樹

決策者集團決定對某項行政審批制度實行改革，在博弈的第一階段，如果決策者制定的審批制度改革方案并沒有違背執行者集團的目標函數，那么執行者會接受決策者的決定，博弈結束。假設決策者集團從制度改革中獲取的收益為R，改革的成本為C，包括人力成本、組織成本等。執行者集團獲取的收益為r，r包括獲得審批費用以及其他收入，執行者集團認真執行中央政府審批改革的成本為c。此時決策者集團的收益為U1=R-C，執行者集團的收益為U2=r-c。

如果決策者集團制定的審批制度改革并不符合執行者集團的收益預期，執行者集團在具有雙重的目標函數情況下，一方面為了維護本部門和自身的利益，另一方面又關注晉升等政治收益，所以他們不會明顯地抵制決策者的改革方案，而會采取一些措施，比如保留獲利較大的審批項目等，“陽奉陰違”地執行決策者集團制定的審批制度改革方案，此時進入博弈的第二階段。假設執行者集團“偽裝”改革的成本為c1，獲取的收益（促進GDP增長的那部分）為r1，因“偽裝”改革而給決策者集團造成的效用損失為w。若執行者的行為未被決策者查處，那么決策者的效用函數為，執行者的效用函數為

假設決策者集團發現執行者違反制度的概率為P，P∈（0，1），決策者擁有的懲罰資源為D，那么決策者集團要付出的管理成本為P*D，執行者集團的機會主義成本為P*D。此時博弈進入第三個階段。若決策者查處后并未做任何制度的改變，那么這時決策者集團的效用函數為R-C+r1-w--P*D，執行者集團的效用函數*D。

前文已經提到，我國的行政審批制度改革是一場漸進式的革命，為了維護社會發展的穩定，會逐步改善利益分配的格局。如果決策者集團的查處力度過大，那么會損害執行者集團的積極性，執行者集團可能會對審批放之不管，這樣會損害市場的經濟秩序，反而不利于行政審批制度改革的進行，影響決策者集團的效用水平。決策者集團意識到這個問題以后，如果下放部分審批選擇權，執行者集團還是會保留那些有利的審批項目，雖然決策者集團知道執行者集團在改革的過程中會有違規的操作，但不得不“睜一只眼，閉一只眼”。決策者集團的放任會提高執行者集團尋租的積極性，此時尋租的收益為r2，執行者集團尋租帶來GDP增長的那部分為r2，給決策者集團造成效用損失w1>w那么此時決策者集團的效用函數為w1--P*D+r2，執行者集團的效用函數為D+r2。

直觀地來說，從兩類集團的效用函數中可以看出，若在第二個子博弈中，執行者集團在“偽裝”改革被決策者集團查處之后的效用水平降低甚至小于零，即D<0，那么執行者集團將會認真執行決策者集團的方案，若執行者集團在“偽裝”改革之后的效用水平依然非常大，將會選擇“偽裝”改革。這個效用水平的大小受執行者的偽裝成本、偽改后獲取的利益以及決策者集團懲處的影響。決策者集團懲罰執行者集團使其效用水平降低，執行者“偽改”的動力就會變小。由此可見，決策者集團的監督成本是影響執行者集團是否認真改革的一個因素。決策者集團的監督成本越高，執行者集團的效用就越低，反之，執行者集團的效用越高。

用逆推歸納法來求這個完全信息動態博弈的子博弈精煉納什均衡。因為

因此該博弈的兩個子博弈的精煉納什均衡分別為：（偽裝改革，查處，改變政策）和（偽裝改革，不查處，改變政策）。

四、政策建議

“任何一種制度選擇或者變革道路的選擇，都不可能單單取決于當時的統治集團的偏好，而是社會各種利益集團公共選擇的結果，取決于各種利益集團的相對勢力及其合力”。一種制度的安排在納什均衡的情況下，沒有人會積極去打破這種制度，大家都會遵守這種制度。反之，如果一種制度不構成納什均衡，至少會有一個參與人違背這種制度，這是納什均衡最基本的哲學思想。對于這個三階段動態博弈來說，若想改變博弈的均衡路徑，希望執行者集團認真執行決策者集團的改革方案，即U2-U21>0且U2-U22>0，那么就要增加執行者集團偽裝改革的成本，降低“偽改”獲取的利益。而且決策者集團在事前可以有一個承諾行動，那就是一旦執行者出現違規的行為，那么決策者集團將會嚴懲，這樣博弈的均衡路徑將會改變。具體來說，可以提出以下幾個方面的建議。

首先，建立嚴格的法律審批制度可以對執行者集團的行為起到抑制作用。這種承諾行動使得決策者集團的嚴懲對于執行者集團來說成為一種可置信的威脅，這樣在不增加監督成本的情況下，改變執行者集團的行為。《行政許可法》的頒布表明了決策者集團改革的決心，但是一些關聯制度的建立還有待完善。審批制度不僅要對受審批對象做出規定，更重要的是要對執行審批的單位的行為做出嚴格的規定，這樣其實是增加了執行部門尋租的成本。

另外，應該增加民間審批機構的建立。民間審批機構應該是具有合法資質的機構，這些機構不應該從屬于執行部門，但又不能脫離法律的監管。民間審批機構的建立可以直接減少執行者集團審批獲取的利益，保護受審批單位的合法權益。

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