地方債務融資平臺財務風險分析

張麗

摘要：當前，地方債務融資平臺在推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，也應當注意到融資平臺自身潛在的財務風險。本文圍繞地方債務融資平臺的財務風險提出了建議措施。

關鍵詞：地方債務融資平臺 財務風險

一、地方債務融資平臺財務風險相關概述

當前，溫州市擁有各類型的地方政府融資平臺，這其中既有多家綜合性的投資公司，也有多家行業(yè)性質(zhì)的投資公司，這些行業(yè)性質(zhì)的投資公司大都是市政府授權運營的國有獨資企業(yè)，它們都具有獨立法人資格。

地方政府債務融資平臺在概念上有廣義和狹義的區(qū)分。廣義的地方政府債務融資平臺是指地方政府多維度的融資模式，主要包括財政部為地方政府代為發(fā)行的政府債券、地方政府向商業(yè)銀行申請的資金放貸以及地方政府依靠自身下屬的相關投資融資公司所發(fā)行的城市投資債券等。

與廣義的地方政府債務融資平臺相對應，地方政府債務融資平臺也有著狹義的概念，根據(jù)我國財政部以及證監(jiān)會等相關部委將狹義的地方政府債務融資平臺定義為地方政府以及其相關的機構部門或者所屬的事業(yè)單位等依靠股權注入、土地注入或者財政撥款等方式所設立的，并且具有公益性政府項目投資融資功能的具有獨立法人資格的相關經(jīng)濟實體，這些經(jīng)濟實體主要包括行業(yè)性質(zhì)的投資公司以及其他各種類型的綜合性投資公司，例如投資開發(fā)公司、交通融資投資公司、建設投資公司以及國有資產(chǎn)運營公司等。

二、地方債務融資平臺財務風險分析

從2009年至今，全國各級地方政府依靠地方債務融資平臺有效地實現(xiàn)了財政資金融資，這一舉措能夠獲得數(shù)倍的信貸資金，地方政府將這一信貸資金大都投資于地方基礎設施建設等相關領域，這有助于地方政府切實擺脫金融危機的不利影響，對于推動地方經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。但是在肯定地方政府債務融資平臺積極意義的同時，也應當意識到這一融資平臺規(guī)模擴張所帶來的一系列問題及風險，明確地方政府債務融資平臺相關財務風險的成因以及相關影響對于進一步發(fā)揮這一平臺的積極性作用具有重要意義。一般情況下，地方政府債務融資平臺財務風險主要有以下幾個方面：

首先，地方政府債務融資平臺的治理結構不完善，人才隊伍建設有待于進一步強化。地方政府債務融資平臺由于是在地方政府的主導下成立的，因此它們的獨立性很難保障，也就是作為地方政府全額出資所成立的債務融資平臺的獨立性較低。常常受到地方政府的干預或者直接參與，公司的管理體制很難實現(xiàn)現(xiàn)代化，這就使得地方債務融資平臺的體制機制潛在性的風險大于現(xiàn)存的財務債務風險。這一問題的表現(xiàn)是多方面的，如某些地方政府債務融資平臺在運營以及貸款主體的設立上存在不規(guī)范的問題；劃撥給該融資平臺的國有資產(chǎn)質(zhì)量不高，較為劣質(zhì)，項目本身的資本金不實。與此同時，不少地方政府債務融資平臺的管理也不夠完善，平臺公司的高級管理者通常都是地方政府的公務人員，由地方政府指派委任，缺少現(xiàn)代化的管理理念和經(jīng)營經(jīng)驗，難以確保平臺公司投融資決策以及相關投資項目可行性分析的準確性和科學性。在管理中缺少創(chuàng)新性，不少地方債務融資平臺為了解決依靠應收賬款作為抵押質(zhì)押來發(fā)行平臺企業(yè)債券的困境，要求依靠土地抵押擔保的方式來進行企業(yè)債券的發(fā)行，缺少創(chuàng)新性。

其次，地方債務融資平臺在運作上不夠規(guī)范嚴謹。依照國家部委相關規(guī)定，在進行經(jīng)營性固定資產(chǎn)相關投資項目時應當嚴格實行資本金制度。實施投資項目的資本金制度就是指在整個的投資項目總金額中投資者所認繳的所有出資額。對于該投資項目而言，項目資本金屬于非債務性資金的范疇，投資項目的項目法人不承擔該部分資本金的債務以及相關利息。這主要是為了避免盲目投資可能造成的債權人風險，也有利于避免項目建設中可能發(fā)生的項目失敗風險。盡管對于投資項目有著明確的資本金規(guī)定，但是在實際運作中一些地方政府的融資平臺有著資本金不實或者資本金不足的情況，甚至于在建設完平臺公司后將資本金抽走，這極易造成地方政府債務融資平臺存在財務風險。平臺公司的負債規(guī)模逐步擴張，虛假出資和資金抽逃的問題日益明顯，這些都是平臺公司財務風險產(chǎn)生的重要原因。

再次，地方政府債務融資平臺多頭借款的問題也會導致財務風險較為嚴重。近年來地方上債務融資平臺發(fā)展規(guī)模較快，數(shù)量較多，但是在管理上依舊沒有實現(xiàn)統(tǒng)一化，這極易造成信息不對稱的現(xiàn)象。這種信息不對稱的現(xiàn)象會使得商業(yè)銀行在進行貸前調(diào)查時難以獲得真實的財務信息。在實際操作中，地方政府常常會利用變相的財政擔保方式來依靠融資平臺公司向商業(yè)銀行實現(xiàn)資金借貸，并將這些資金融集為資金池，結合基建等相關工程的進展情況來提取資金。這一方式提高了地方政府債務融資平臺在資金使用上的方便性，但是也增加了商業(yè)銀行資金借貸中的跟蹤難度，不利于信貸資金風險的防范，對于平臺公司的財務風險防范具有不利影響。

最后，地方政府債務融資平臺債務償付能力不夠強，加深了財務風險。經(jīng)營性項目本身具有比較穩(wěn)定的預期現(xiàn)金流量，商業(yè)銀行可以依靠這一項目來對平臺公司發(fā)放貸款并及時收回。但是相對于經(jīng)營性項目而言，公益性項目本身往往不具有充足的預期現(xiàn)金流量，相應的貸款還款常常需要依靠地方政府的抵押擔保來實現(xiàn)。而且不少地方融資平臺中承擔了較大規(guī)模的負債，地方政府債務融資平臺的債務總額在整個地方政府性的債務總額中占有較大比重。與此同時，地方政府隱性債務也伴隨著地方政府債務融資平臺債務到期難以及時償還的背景而逐漸顯性化，并最終導致商業(yè)銀行壞賬的形成。地方政府債務融資平臺在貸款上也普遍存在著期限較長、額度較大的特征，這一特征始終沒有得到有效的改善，在這一情況下資金的監(jiān)督和管理也就存在著較大的困難，由此產(chǎn)生的信用風險也比較高。正是基于此，地方政府債務融資平臺所產(chǎn)生的違約風險也很可能會出現(xiàn)放大以及疊加的情況。

三、切實規(guī)避地方債務融資平臺財務風險的建議

地方政府債務融資平臺在推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、有效實現(xiàn)資金融資、解決地方政府發(fā)展中遇到的資金瓶頸問題上具有重要的戰(zhàn)略意義，在重視地方政府債務融資平臺建設的同時，還需要進一步規(guī)范其運營過程，全面掌握其財務風險，針對地方政府債務融資平臺在運營中可能產(chǎn)生的各種財務風險采取針對性的建議措施，切實發(fā)揮地方政府債務融資平臺的建設性作用。具體來講，可以從以下幾個方面來落實：

首先，進一步建立完善地方政府債務融資平臺的退出機制。當前，地方政府債務融資平臺在退出機制上尚不完善，在進一步明確平臺公司的退出機制上應當區(qū)別性對待。假若該融資平臺主要是依賴于財政性資金來償還債務并且往往承擔的主要是公益性質(zhì)的項目建設、融資以及運營，則應當明確禁止該平臺公司新增融資項目，將資金集中于項目收尾和項目續(xù)建，避免信貸收緊出現(xiàn)財務風險。對于那些承擔經(jīng)營性收入的項目融資并且基本上都是依靠自身收益來償還債務的地方融資平臺，應當進一步充實其資本金，強化治理結構，盡量減少財務風險的發(fā)生。

其次，強化地方債務融資平臺自身的資金融資渠道，提升融資能力建設。地方政府債務融資平臺承擔著較多的公益性融資建設項目，這些投資具有較好的社會效益，但是投資回報較低，因此平臺公司應當強化自身在經(jīng)營性項目上的投資收益，依靠管理模式創(chuàng)新有效降低管理成本、提高資金使用效率和效益、杜絕資源浪費。在實際管理中，大多數(shù)地方政府債務融資平臺都面臨著營業(yè)收入資金來源較為單一、地方政府土地出讓金占比較大的問題，這樣的一種單一管理模式不利于平臺公司的長期發(fā)展和財務風險的有效規(guī)避，可持續(xù)性不高。在這一情況下，平臺公司可以依靠參股控股等方式獲得經(jīng)營性收益。

再次，積極改善政府債務信息不對稱的局面。地方政府債務融資平臺能夠為地方政府帶來融資便利，但同時也帶來了較大的財務風險和不確定性。不論是資本市場直接融資還是銀行信貸融資，大量的或有負債都直接導致政府跟投資者之間存在著較大的信息不對稱問題，難以準確評估地方政府信用，也會使得地方政府債務規(guī)模急劇膨脹。因此應當積極改善信息不對稱的局面，公開政府債務信息，進一步明確償債的資金來源和責任主體，切實保障債務償還的及時性，使得地方政府債務問題更為透明和顯性化。

（作者單位：溫州教育發(fā)展投資集團有限公司）