PPP模式：似曾相識重歸來

一、何為PPP模式

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門—私人企業—合作”的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關系，共同提供公共產品或服務，是二十世紀90年代后出現的一種新的融資模式。

具體來講PPP模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP是公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，又可以分為外包、特許經營和私有化三大類：外包類由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，并通過政府付費實現收益；特許經營類需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益；私有化類需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。其中外包類和特許經營類較常用，BOT模式就屬于特許經營類。

狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構（SPV），其原理與BOT有相似之處，但更加強調公私部門的全程合作，當前政府所推廣的就是狹義的PPP模式。與廣義PPP相比，狹義PPP模式下的政府和企業合作更加緊密和深入，信息更加對稱。政府和社會資本組成的項目公司，針對特定項目，與政府簽訂特許經營合同，并由項目公司負責項目設計、融資、建設、運營。等到特許經營期滿后，項目公司終結并將項目移交給政府。狹義的PPP模式最早在英國誕生，應用領域十分廣泛，既包括公路、鐵路等經濟基礎設施項目，也包括醫院、學校等社會基礎設施項目。

當然PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學者Norbert Portz認為，試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。

我國廣義PPP模式最早可追溯到1980年代，而狹義PPP模式則誕生于2004年，國內第一個狹義PPP項目是2004年北京地鐵4號線項目，此項目B部分的47億元由港鐵、京投、首創合資成立的特許經營公司——京港地鐵公司承擔，其中港鐵股份為49%，首創股份占比為49%，京投占比為2%。雖然PPP模式進入我國的時間并不晚，前后持續發展也就30多年，但一直磕磕絆絆，進展緩慢。

我國早在二十世紀80年代就開始在基建領域引入PPP模式，項目主要是由BOT的形式出現，其發展在1997年亞洲金融危機后進入低谷。2003年以后PPP模式開始復蘇，但“四萬億”的推出使得大多數地方政府優先選擇債務融資來完成項目的建設。2010年以后隨著地方債務問題的暴露，PPP模式才又重新被政府重視。而到了2013年，PPP模式的熱度又開始升溫，到2014年國務院、財政部先后出臺有關PPP模式的文件和規定，為今后一段時間PPP模式的發展奠定了堅實基礎。

這些狹義PPP模式沒有迅速發展起來的原因除了一些公私合作項目的失敗導致PPP項目降溫之外，合作機制、配套制度和地方政府投融資模式等方面的因素也至關重要。首先，政府部門較私人部門處于強勢地位，在項目運營和監管方面私人部門的決策權和經營管理權無法得到有力保障；其次，當前PPP模式沒有妥善的退出機制，這也阻礙了投資者的投資熱情；再次，相關配套政策不完善，沒有專門針對PPP模式的法規制度出臺，也沒有專門的PPP管理機構；最后，過去幾年地方政府的主流投融資模式為債務融資+土地財政，PPP模式的需求相對較小。

二、PPP模式與BOT模式的區別

由上文可知，廣義PPP指的是企業參與提供傳統上由政府獨自提供的公共產品或服務的模式，而BOT本質上也可視為是廣義PPP的一種。那么他們具體存在哪些區別呢？

BOT即建設——經營——轉讓，是指政府授予私營企業一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營某公用基礎設施，在規定的特許期限內，私人企業可以向基礎設施使用者收取費用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，私人企業將該設施無償或有償轉交給政府。

但從合作關系而言，BOT中政府與企業更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造和經營設施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和風險分擔。

PPP的優點在于政府能夠分擔投資風險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協調不同利益主體的不同目標，形成社會利益最大化，但缺點在于增加了政府潛在的債務負擔。BOT優點在于政府最大可能的避免了項目的投資損失，缺點是投資風險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會最優。

三、PPP模式的優點

PPP模式從提出以來，在全世界范圍發展長達30多年，并得到廣泛應用。這是因為世界各國的政府在實踐中越來越認識到在公共產品投資領域，PPP模式較傳統的投資模式更具有優勢。具體講PPP模式具有如下優勢。

一是消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。

二是有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。地方債務增長過快的主要原因之一在于政府部門的投資支出壓力過大，而大部分項目的初始期現金流創造能力不足，地方政府不得不依靠過度舉債來進行項目融資和償債舊債。PPP模式可以很好地解決這一問題，由于基建項目通常有投資數額大、建設時間長等特征，初期的投資和收益遠不能成正比，這種期限錯配完全由政府承擔則演變成過度舉債融資，而完全由私人部門承擔則更加不可能，因此地方政府通過對私人部門給予一定期限內的補貼，來確保PPP模式的參與者能得到合理的投資回報率。根據世界銀行的調查，在現有PPP項目中，私人部門收入的39%來自政府協議支付，34%來自用戶付費，23%來自稅收優惠等各類政府補貼。可見PPP項目大部分收入還是來自政府，但將資產負債表的債務轉化成損益表和現金流量表的支出，拉長義務期限，一定程度上解決期限錯配問題。

三是能夠促進投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。

四是政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

五是使項目參與各方整合組成戰略聯盟，對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。

六是能夠合理分配風險。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

七是應用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

八是可以消除財政軟約束，規范地方債務發展。當前地方財政的軟約束體現在地方政府在舉借債務時不考慮自身的財政收入狀況，總寄希望于通過借新還舊或上級政府援助來解決當前的債務兌付問題，最后導致了地方政府的過度負債，以及全國范圍內地方債務規模的快速攀升。未來PPP模式推廣以后，地方政府與私人部門對于項目投資的風險收益完全自擔，政府對項目的投資規模在期初就得以明確，政府的財政支出逐漸透明化。此外，私人部門的進入可以加快項目的建設進程和提高投資效率，改善項目的經營和管理水平，進而激勵地方政府的支出與收益匹配，財政軟約束的消除將會使地方債務朝著規范化的方向發展。

從中國的現實來看，PPP模式具有較大的發展潛力。一方面，2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發展空間巨大。而根據國務院研究發展中心的測算，到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。應對未來幾十年城鎮化的資金缺口，PPP模式不可小視。endprint