加拿大生態農業審計的思考與啟示

羅紅生

經加中經濟文化中心的邀請，江西省審計廳和11個設區市審計機關共派出23名審計業務骨干參加了江西省外專局組織的“生態農業審計難點問題及應對措施培訓團”，赴加拿大進行為期三周的學習培訓及公務活動。學習培訓采取專家授課、座談交流與實地考察相結合的方式，先后訪問多倫多、蒙特利爾和溫哥華三市，期間進行了多次公務活動，涉及聯邦、省、市級三個不同層面的審計機構，聆聽了加拿大審計總署、安大略省審計署、多倫多市審計署、溫哥華素里審計署、agricorp內審部等機構的審計專家介紹加拿大審計組織架構、生態農業可持續發展方面的理念、審計在氣候變化、農田保護、飲用水安全、農作物欠收財政補貼等方面思路、做法、成效。學員與專家在審計流程、審計跟蹤、審計風險及具體審計案例等方面進行了充分的座談、討論，多視角了解加拿大農業審計情況。加拿大生態農業審計全方位的公開透明、持續積累充分利用以前年度審計成果等方面對我們的農業審計工作具有一定的學習和借鑒價值。

一、加拿大農業特點及發展經驗

加拿大幅員遼闊，國土面積約997.06萬平方公里，耕地面積6 800萬公頃，糧食生產以小麥為主，其他主要糧食及經濟作物還有大麥、燕麥、玉米和油菜籽等，農業和農產品是加拿大經濟的重要組成部分和主要出口產品。

（一）加拿大農業的特點

1.農業勞動生產率高居于世界前列。加拿大是農業高度發達的國家，也是世界第7大糧食生產國，僅小麥2010年至2013年年均產量達2 600萬噸，2010年統計數據顯示，其全國農業從業人口為63萬人。

2.以大型家庭農場和機械化相結合。加拿大的農場總數約為25.4萬個，農場平均面積260公頃，絕大多數是家庭農場，機械化程度較高。

3.農業生產高度專業化，主要農產品的產地非常集中。谷物生產主要在大草原三省，其中薩斯喀徹溫省的小麥占全國總產量的3/5，阿爾伯塔省的大麥占全國總產量的1/2，安大略省的玉米占全國總產量的3/4，加拿大冰酒產量占世界80%（原料為葡萄）。

（二）加拿大農業發展經驗

1.國家通過法律、法規來保護農業。例如，為保證和提高其小麥品質，早在1912年，國會就通過了《谷物收購和質量檢驗法》，規定出口小麥的蛋白質含量必須達到13.6%;1935年，政府制訂了《草原農場復興法》，改良大草原地區的土壤，興修水利設施，提供技術援助;為保護本國冰酒質量，規定冰酒生產商必須在溫度零下8度采摘葡萄，甜度在35度以上，并采用特殊工藝壓榨，才能通過VQA生產及質檢標準，取得icewine商標，這樣保證了加拿大冰酒在世界類中的地位。

2.執行嚴格的生產管理制度。例如，加拿大設有種子生產者協會，專門管理谷物的良種培育工作，凡是培育良種的農場都必須參加這個協會。同時，協會又與農業部所屬的有關科研機構和農業大學保持著密切的聯系，這些農場必須按照國家規定的良種繁育程序，只許可繁育一個品種，并且要經過連續3年的試種示范，只有各方專家鑒定合格的優良品種才允許到農業部登記。

3.重視農業科學研究，加強對農業科研的投入。加拿大的農業科研有互相密切配合的網絡，它包括聯邦農業部、各省農業廳、農業大專院校和工業企業，聯邦一級的科研機構側重于基礎理論方面，省級和大專院校、企業的科研則偏重于應用研究。在農業科研的投入方面，加拿大在發達國家中處于較領先的位置，農業科研強度（即用于農業科研的費用占農業生產總值之比）一直大于2%。在加拿大聯邦一級的自然科學工作者中，農業科技人員占總人數的第1位，約占28%，在聯邦政府對自然科學的總支出中，農業科研的比重約占12%。

二、加拿大審計體制和農業審計特點

（一）加拿大審計體制

加拿大的國體由議會、政府和司法三部分組成，公眾通過議會將權利和資源賦予政府，政府行使權力，利用資源，并向議會和公眾負責，加拿大國家審計機關包括聯邦、省和市三級，相互之間是獨立的，沒有隸屬關系。

聯邦的審計機關稱加拿大審計總署，隸屬于眾議院，總部設在渥太華，它完全獨立于政府，直接向國家議會負責。省級審計機關稱**省審計署、市級審計機關稱××市審計署，分別隸屬于省議會和市議會，完全獨立于政府治理層。

審計署的內部機構設置和職能劃分情況各不相同，安大略省審計署由審計長、副審計長和9個審計部門組成，分別負責公共賬目、衛生、教育、基礎設施與環境等。多倫多市審計署由審計長、副審計長和財政合規審計部、舞弊浪費審計部、外派服務審計部等3個審計部門組成。

（二）加拿大農業審計特點

1.議會和政府的需求及重視是農業審計的先導。加拿大無論從政治還是經濟的角度都非常重視農業生產，農業審計在國家審計體系中具有舉足輕重的地位。加拿大的農業生產和農業保護過去以資金利用質量的審核為主，隨著經濟的高速發展，農業審計重點關注的是可持續發展。大氣環境、水資源、土壤等已日漸成為加拿大農業審計關注的方向和重點，所以加拿大農業審計的方向有所改變，國家大農業審計的視角更加注重大氣環境、水資源、土壤環境對農業生產發展的影響。

2.法律目標明確、政策可操作性強是農業審計的基礎。在加拿大，農業審計的目的是對農業制度的建立和管理框架進行評價，即政府是否做到了其所承諾的。因此，在加拿大開展農業審計要求法律法規和政策必須目標明確，分工清楚，政府不能籠統地提出改善農業的目標，必須有一系列相應的措施確保目標實現，而這些措施必須能夠加以考核，審計的作用就是據此檢查這些措施是否落實。學習培訓中了解到，加拿大每項政策都有相配套的系列法規來支持，每項法規又有相應的項目來落實，項目的執行效果又有詳細的績效評估指標。例如，為保護農田土壤及地下水的可持續性，2010年加拿大出臺《養份管理法》，成立農田管理部門，法案提出了該部門每年管理的農田比例，管理的農田是否執行達標等指標，為審計部門提供了很強的可操作性。

3.加拿大的農業審計具有較強的監督、保護功能。農業審計中資金審核與收益對象的聯系更加緊密，審計更加注重農業數據的采集與分析、綜合考慮自然和人為的各種因素，包括氣象部門、相關區域農場、農業法規相關條款和規定，全方位地監督資金運行情況。如：1997年，安大略省成立agricorp機構，隸屬于農村食品與農村事務部，職責是以聯邦及省的財政資金補貼農場用于支付農業產量保險費（財政資金占50%），保證農業生產穩定，防范農業生產風險。若某地農場報告農業欠收領取相應的財政補貼后，審計部門會依據當期氣象資料、該農場周邊10英里內其他農場收成情況，并與該區域農民代表座談等進行綜合評估，來判定資金是否被正當地使用。

三、啟示和思考

通過對加拿大農業審計情況的學習和培訓，我們了解到加拿大的農業審計體制有助于各有關部門改進管理，提高效率，對農業工作起到了積極的促進作用。農業審計對政策制定和執行的程序提出明確要求，對資金預算和實施進行了規范，提高了資金的使用效果。他山之石，可以攻玉，加拿大農業審計的特點值得我們進行思考和借鑒。

（一）全方位的公開透明

加拿大農業審計全過程，從審計項目的選定、審計索取的資訊來源到審計報告征求意見稿、被審單位回復的意見及補充的資訊、審計報告最終稿等均在審計官網上公開披露，隨時接受議會、政府、民眾的監督及質詢。此種做法，不僅提升了審計部門的公正性，而且將民眾訴求、審計部門的審計結果、被審計單位的自我整改等置于陽光下，降低了社會運行成本，提高社會的互信度。

（二）持續積累、充分利用以前年度審計成果

加拿大審計部門注重在日常工作中對同一事項審計結果和主管單位對其管理信息的持續不斷積累、添加、完善，形成有自身特色的審計結果大數據庫，為今后審計該類事項提供強有力的支撐。如：安大略省agricorp審計部門對農作物保險費的財政補貼審計，從部門成立至今，持續15年不間斷維護全省所有農場及其農產品一覽圖，數據來源于年度審計情況、農作物主管部門的信息，在補貼資金審計中，看某一農場是否虛假取得保險補貼，先按圖索驥，追查周邊10英里區域內其他農場種植及收成情況初步判斷，再據結果進行實地走訪、查勘證據等審計步驟，事后，依據審計結果更新該區域農場種植及收成情況地圖。這一做法，在很大程度上減少了審計現場工作量。

（作者單位：江西省審計廳）