中國地方政府性債務風險綜合評價及比較

楊桂花 王莉莉

【摘 要】 債務是把“雙刃劍”，在政府試圖用負債的方式刺激經濟增長的同時，也會隨時發生由債務風險引發的可怕的經濟衰退。文章以我國2014年地方政府性債務審計公告數據為樣本，采用層次分析法，設定了3層共18個債務風險評價指標，對地方政府性債務風險進行了單項指標及綜合債務風險的比較及排序，并提出了分析結論。

【關鍵詞】 地方政府性債務; 償還責任; 擔保責任; 救助義務; 無量綱化; 風險評價

中圖分類號：F239.1 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2015）05-0114-05

審計署先后在2011年和2013年舉全國之力，以“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，掀起了“查債風暴”，逐步摸清了中國政府的債務“黑洞”，30萬億元的政府性債務（地方政府性債務17.9萬億元）已經成為我國經濟可持續發展的一個隱憂，而且在以近20%的速度增長（審計署全國政府性債務審計結果公告數據）。2014年1月底，全國有30個?。ㄗ灾螀^和直轄市）對外公告了地方政府性債務審計結果。這些數據說明了兩個問題：第一，中國政府負債式拉動經濟發展的模式符合世界慣例，因為歐盟國家、美國、日本、阿根廷、俄羅斯等國家在發展經濟的同時政府無不承擔著巨額的債務，我國政府性債務的各項風險指標均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內，風險總體可控（審計署全國政府性債務審計結果公告結論）;第二，政府性債務在某個誘因的激發下隨時可能引發經濟危機，美國金融危機、歐債危機、希臘主權債務危機就是活生生的例子。

一、我國地方政府性債務的分類

按照審計署《全國政府性債務審計結果》公告，本文將我國政府性債務分為政府負有償還責任的債務和政府或有債務。

（一）政府負有償還責任的債務

政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的法定債務，從地方政府的角度來講主要是指地方政府（含政府部門和機構）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借并確定由財政資金償還，政府負有直接償債責任的債務，包括向金融機構舉借的債務、財政部國債轉貸資金、農業綜合開發借款、應付未付的工程及勞務款、BT（建設—移交）項目款、地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬等。

（二）政府或有債務

政府或有債務主要包括了政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。

1.政府負有擔保責任的債務

政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務，主要包括政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府（含政府部門和機構）提供直接或間接擔保的債務;由地方政府（含政府部門和機構）舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

2.政府可能承擔一定救助責任的債務

政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能給予一定救助的債務，包括政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。

二、地方政府性債務風險分析過程

（一）分析思路

本文基于全國30個省級地方政府性債務的數據設置風險評價指標體系，并對各個指標賦予權重，對于各個指標進行同質化處理后，對中國地方政府性債務進行分析、比較和排序，既對單個風險指標進行排序，又進行了綜合風險指標的排序。全國地方政府性債務風險評價思路見圖1。

（二）分析過程

本文建立了三層債務風險指標體系（如表1），在構建兩兩判斷矩陣時，用到了美國托馬斯·塞蒂（T.L.Saaty）的1—9級標度，對各指標的重要性程度賦值并通過一致性檢驗。文中各個指標的數據全部根據各個地方政府性債務審計結果公告數據整理。

在多指標評價體系的綜合評價中，由于各評價指標的性質不同，比如，本指標體系中，C1、C6、C8、C10是債務規模指標，是絕對值（單位：億元），其余的指標是比率指標（單位：%），這兩類指標具有不同性質，將它們放在一個評價體系中綜合評價，具有不可比性;有的同樣是比率指標，但是他們之間的差異很大，比如，表1中的C2（債務率）和C4（負有償還責任的債務逾期率），如果直接用原始指標值進行分析，就會突出數值較高的指標在綜合分析中的作用，相對削弱數值水平較低指標的作用。因此，為了保證結果的可靠性，需要對原始指標數據進行標準化處理，也稱為無量綱化指標。

考慮到篇幅的問題，本文對各個不同質的指標數據進行無量綱化處理的過程，進行了省略。以河北省為例，河北省各指標無量綱化數據值=河北省實際值/全國均值，經過無量綱化處理后，各個風險指標值具有了同質性，都圍繞數值1上下波動，超過1，說明風險指標高于均值，比如，河北省C1指標的無量綱化值為1.12，說明河北負有償還責任的債務規模C1是超過全國均值的。將無量綱化處理后的各個債務風險指標乘以各個指標的權重，就可以得出經過權重調整后的各省政府性債務風險指標無量綱化值（表格省略）。在此基礎上，得出匯總結果見表2，表中的B1（C1+C2+C3+C4+C5）、

B2（C6+C7）、B3（C8+C9）、B4（C10+C11+C12+C13+C14

+C15+C16+C17+C18）四個“版塊”是考慮了二級、三級指標權重并經過無量綱化處理后的匯總數，A“版塊”（B1+B2+B3

+B4）是綜合風險的評價指標，這樣就可以對全國的地方政府性債務風險進行分“版塊”排序和總排序。

三、分析結論——中國地方政府性債務風險排序

根據對表2的分析，得出結論：

（一）政府負有償還責任的債務風險評價（B1“版塊”）

對于B1層負有償還責任的債務風險綜合評價指標，考慮了指標權重后，按風險程度由大到小排在前十名的地方政府為：北京、四川、江蘇、湖北、廣東、貴州、遼寧、云南、上海、浙江。它們負有償還責任的債務規模、債務率、債務增長率、逾期債務率和承諾以土地出讓收入償還的債務比率都很高。對于這個版塊的五個C層風險指標的具體分析如下：

截至2013年6月底負有償還責任的債務規模絕對數最高的地方政府是：江蘇（7 635.72億元）、廣東（6 931.64億元）、北京（6 506.07億元）、四川（6 530.98億元），占到全國地方政府負有償還責任債務的24%;

截至2012年底負有償還責任的債務率最高的地方政府是：北京（98.93%）、貴州（83.62%）、湖北（77.64%）、云南（77.14%）、上海（76.12%）、吉林（75.98%）;

從2010年底到2013年6月底，負有償還責任的債務增長速度最快的地方政府是：青海（38.8%）、甘肅（33.48%）、北京（33.23%）、安徽（32.65%）、福建（28.26%）;

截至2012年底負有償還責任的債務逾期率最高的地方政府是：湖南（4.1%）、云南（4.09%）、內蒙古（3.66%）、陜西（3.65%）、河南（3.4%）;

截至2012年底，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高的地方政府是：浙江（66.27%）、天津（64.56%）、北京（60.30%）、福建（57.13%）、海南（56.74%）。

（二）政府負有擔保責任的債務風險評價（B2“版塊”）

對于B2層負有擔保責任的債務風險綜合評價指標中，考慮了指標權重后，按風險程度由大到小排在前十名的地方政府為：甘肅、山西、重慶、四川、湖南、廣東、河南、陜西、河北、云南，這些地方政府負有擔保責任的債務規模和負有擔保責任的逾期債務率都是比較高的，對于這個版塊的兩個C層指標具體分析如下：

截至2013年6月底，負有擔保責任的債務規模最高的地方政府是：山西（2 333.71億元）、重慶（2 299.88億元）、四川（1 650.90億元）、天津（1 480.60億元）、遼寧（1 258.07億元）;

截至2012年末負有擔保責任的債務逾期率最高的地方政府是：甘肅（10.27%）、河南（7.04%）、湖南（5.58%）、云南（5.44%）、廣東（3.39%）、四川（3.39%）。

（三）政府負有一定救助義務的債務風險評價（B3“版塊”）

對于B3層政府可能負有一定救助責任的債務風險綜合評價指標中，考慮了指標權重后，按風險程度由大到小排在前十名的地方政府為：內蒙古、山東、江蘇、江西、山西、湖南、河北、寧夏、四川、黑龍江，對于這個版塊的兩個C層指標，具體分析如下：

截至2013年6月底，負有一定救助責任的債務規模最高的地方政府是：江蘇（6 155.85億元）、湖南（3 525.99億元）、上海（2 729.18億元）、河北（2 603.03億元）、陜西（2 413.48億元）;

截至2012年底負有一定救助責任的債務逾期率最高的地方政府是：內蒙古（28.31%）、山東（8.82%）、江西（8.59%）、山西（8.19%）、寧夏（6.80%）。

（四）管理上的問題及凸顯的債務負擔風險評價（B4“版塊”）

對于B4層管理上的問題及凸顯的債務負擔風險綜合評價指標中，考慮了指標權重后，按風險程度由大到小排在前十名的地方政府為：云南、青海、貴州、福建、浙江、湖北、河北、江西、重慶、遼寧。對于這個版塊的九個C層指標具體分析如下：

根據審計結果公告，審計中發現政府債務資金使用中的主要違規行為有：通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務;違規以回購（BT）方式建設配套商品房造成負債;違規擔保;融資平臺的亂融資行為;違規將債務資金投入資本市場、房地產市場和用于修建樓堂館所。其中違規債務資金較高的地方政府有：重慶（667.93億元）、貴州（630.16億元）、北京（517.39億元）、四川（413.93億元）、江西（413.78億元）。

債務率超過100%，意味著地方政府負有償還責任的債務余額超過了當年政府的綜合財力，說明了政府的債務風險已經非常大。

截至2012年底，債務率超過100%的省本級政府有云南省。

債務率超過100%的市級政府所占比例最高的是：貴州（55.56%）、河北（54.6%）、江西（45.45%）、陜西（45.45%）、云南（43.75%），這些地方有近一半的市級政府都瀕臨債務風險的警戒線;

債務率超過100%的縣級政府所占比例最高的是：重慶（28.95%）、內蒙古（28.43%）、貴州（28.41%）、上海（23.53%）、浙江（22.78%）;

債務率超過100%的鄉級政府所占比例最高的是：湖北（47.53%）、福建（17.38%）、四川（14.52%）、湖南（14.08%）、河北（12.86%）、內蒙古（12.63%）;

借新還舊率超過20%意味著當年政府償還債務的資金中有20%是靠舉借新債來償還的。截至2012年底，借新還舊率超過20%的省本級政府有云南省和青海省;

借新還舊率超過20%的市級政府所占比例最高的是：福建（25%）、貴州（22.22%）、云南（18.75%）、江西（18.18%）、河北（18.18%）;

借新還舊率超過20%的縣級政府所占比例最高的是：北京（12.5%）、重慶（7.89%）、浙江（7.59%）、上海（5.88%）、湖南（4.1%）;

借新還舊率超過20%的鄉級政府所占比例最高的是：浙江（3.48%）、江蘇（2.01%）、上海（1.82%）、四川（1.24%）。

（五）綜合評價（綜合風險A“版塊”）

地方政府債務綜合風險排在全國前十的地方政府有：云南、青海、內蒙古、貴州、四川、湖北、河北、重慶、江蘇、遼寧。

云南（無量綱化值5.56）、青海（無量綱化值2.23）排在第一、二位，其主要原因是云南省本級政府是全國唯一債務率超過100%、借新還舊率超過20%的省級政府;青海省本級政府的借新還舊率超過了20%，對于這樣一種狀況，本文認為，債務率雖然還在國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90%～150%之內，但是已經表明這兩個省的省級政府的還債壓力非常嚴重，而且云南省負有償還責任的逐項債務風險指標（債務絕對規模C1、債務增長率C3、債務逾期率C4）都處于較高的數值。

內蒙古自治區的綜合風險值排在第三位，主要是因為債務率C2、負有償還責任的債務逾期率C4、政府擔保債務規模C6、政府負有一定救助責任的債務逾期率C9、債務率超過100%的縣級財政的比例都處于較高水平。

由于政府性債務是多年累計的結果，加上收付實現制的記賬原則，導致許多隱形的需要由政府承擔的債務，如：未來社保資金、教育資金、環境治理資金等的巨大資金缺口并未入賬，因此這部分債務也是遲早要發生的;另外，對于政府可能承擔一定救助責任的或有債務，內容很廣、數目也很不確定，比如：政府可能對于出現的重大事故、災害或金融部門的不良資產等承擔非法律意義上的“兜底”、“救贖”的責任等，以上的數據按照現在的管理并不能很好地進行摸底和估計，因此，在分析地方政府性債務的時候要多留余地。

四、地方政府性債務風險的傳導路徑

我國地方政府性債務風險指標大都在國際通行的警戒線之內，總體可控，但是局部地方政府性債務的風險依然值得關注。圖2描述了三種債務危機的傳導路徑。

從圖2風險傳導路徑分析，最終的源頭都是由于政府過度負債所引起的，導致的結果也只有一種，即國家經濟發展受阻。所以，從源頭治理政府債務風險需要理順經濟關系，需要從國家財政體制改革入手，理順各級政府的財權與事權，同時，在公共事業領域可以引入民間資本。

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