大麥進口對我國大麥產業的影響與應對措施

孫致陸，李先德

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

近年來，我國大麥進口量一直保持在很高水平，本文著重分析了大麥大量進口對我國大麥產業的影響，并提出了應對政策建議。

1 我國大麥進口現狀

1.1 我國大麥進口概況

1995年以來，我國大麥進口量在除2007年外的其他年份里均保持在100 萬t 以上;從變化趨勢看，我國大麥進口量在1995—2003年和2004—2007年經歷了兩次較為明顯的“先增后減”的變化過程，2008年以來則在總體上保持增長的勢頭，2014年1—10月大幅提高到449.34萬t，同比增長了120.06%，要顯著高于1995—2013年各年份的全年進口量。1995年以來，我國大麥出口量在除2007—2010年外的其他年份里均低于1 萬t。因此，1995年以來我國大麥進口量始終大幅高于出口量，我國一直是大麥凈進口國且凈進口量的變化趨勢與進口量一致，2014年1—10月大幅提高到449.33 萬t。1995年以來我國大麥總貿易量的變化趨勢也與進口量一致，2014年1—10月隨著進口量的大幅增加提高到449.35 萬t，同比增長了119.97%。與此同時，我國大麥進口量占世界大麥總進口量的比重一直在8%左右，2009年以來我國基本都是位處沙特阿拉伯之后的世界大麥第二大進口國(表1)。

從進口來源來看，我國大麥進口市場集中度一直非常高。1995年至今我國大麥進口來源地主要集中在加拿大、法國和澳大利亞，從這3 國大麥的進口量合計占我國大麥進口總量的比重均超95%;在早些年份里，美國、丹麥、南非、西班牙和英國也曾是我國大麥進口來源國，但近年來我國已不從這些國家進口大麥或進口量已非常少，阿根廷和烏克蘭則成為我國大麥新的重要進口來源國。1995年加拿大是我國大麥最大進口來源國，澳大利亞從1996年起取代加拿大一直是我國大麥最大進口來源國，我國從澳大利亞大麥的進口比重大多年份高于50%，2011年起一直高于70%，2012年和2014年1—10月甚至分別高達82.23%和80.37% (表2)。

表1 1995年以來我國大麥貿易量

表2 1995年至今我國大麥主要進口來源國及進口比重(%)

1.2 我國大麥大量進口原因

改革開放以來我國啤酒產業發展迅速，全國啤酒產量從1990 的692 萬kL 增加到2013年的5 061.50 萬kL，年均增長9.11%，啤酒產業的快速發展帶動了啤酒大麥需求的持續增長。近年來，伴隨著居民收入水平持續提高，對畜禽產品的消費需求也在不斷增長，從而促進了畜牧業的快速發展并帶動了飼料大麥需求的較快增長，然而我國大麥產業特別是大麥生產卻未能將迅速增長的啤酒大麥和飼料大麥需求轉化為自身的發展機遇。

1.2.1 產業扶持政策缺乏且科研基礎較為薄弱 長期以來，我國大麥產業缺乏政策扶持且科研基礎較為薄弱，大麥生產一直以農戶小規模分散種植為主，普遍存在種植面積小、單位生產成本較高、品質參差不齊等問題，難以滿足國內啤酒產業快速增長和對原料高度均一的品質要求。而澳大利亞、加拿大等大麥主產國的大麥生產早已實現規?；浯篼湶粌H生產成本低，而且品質好、均一性高，適合釀造啤酒，競爭優勢非常強。

1.2.2 國內價格高于國際價格 1995年之前，國產啤酒大麥具有200～300 元/t 的價格優勢，之后，特別是進入21 世紀以來，隨著我國農業生產成本的全面持續大幅上升，國產大麥原有的價格優勢不僅逐步喪失，而且已經高于國外價格，即使按照我國3%的大麥進口關稅征稅后，近年來國內價格也顯著高于進口稅后價格。2014年1月以來，大麥的國內價格持續高于進口稅后價格，到10月底高出0.12 元/kg (圖1)。

1.2.3 進口關稅水平非常低 我國于1995年取消了大麥進口配額，2001年“入世”以來主要實行最惠國稅率、協定稅率、特惠稅率和普通稅率，而根據這些關稅的適用對象并結合近年來我國大麥進口來源市場結構可知，目前實際上能起到進口關稅保護作用的僅有3%的最惠國稅率，進口關稅水平非常低。

圖1 2010年4月—2014年10月大麥國內外價格

因此，從國外大量進口優質低價大麥就成為了我國企業的必然選擇，并且由于國內需求已具有剛性特征，近年來大麥進口規模一直保持在很高的水平。這雖然有利于滿足我國近年來持續增長的大麥需求，但也對國內大麥產業特別是大麥生產形成了嚴重沖擊。

2 大麥大量進口對我國大麥產業的影響

2.1 擠占了國產大麥市場空間，抑制了國內大麥生產發展

1995—2013年我國大麥生產前期大幅萎縮，近年來也發展緩慢，而大麥進口規模持續處在高位，抑制了國內大麥生產的發展，導致國產大麥和國產啤酒大麥市場份額均明顯下降。按FAO 數據計算，我國大麥自給率在2002—2008年一直高于60%，其中2007年和2008年均超過70%，2009年以來顯著下降，2010—2013年已降至50%左右(表3)。在我國海關統計中，進口大麥未按啤酒大麥和飼料大麥進行分類統計，但據有關專家分析和中國酒業協會啤酒分會數據，進口大麥以啤酒大麥為主［1］。2001年以來我國啤酒大麥自給率總體上有所提高，2007年和2008年分別達到79%和74%，此后明顯下降，近年來基本在50%左右(表4)。

表3 2001—2013年我國大麥自給率

表4 2001—2013年我國啤酒大麥自給率

我國大麥收獲面積自1995年以后大幅減少，2003—2006年有所增加，但近年來又不斷減少。1995年我國大麥收獲面積為170.00 萬hm2，此后持續下降，從2001年起降至100 萬hm2以下，2008年為77 萬hm2，從2009年起進一步降至70 萬hm2以下，近年來基本都在60 萬hm2左右，比1995年減少了110.00 萬hm2，下降了64.71%。伴隨著大麥收獲面積的減少，1995年以來我國大麥產量整體上也呈現不斷下降的趨勢。1995—1997年我國大麥產量還保持在400 萬t 以上，而從1998年開始降至400 萬t 以下，其中1998—2006年的多數年份仍高于300 萬t，但從2007年起進一步降至300 萬t以下，2011年甚至降到163.69 萬t，此后有所增加，到2013年為230.00 萬t，但仍比1995年減少了212.00萬t，下降了47.96% (圖2)。

圖2 1995—2013年我國大麥收獲面積與產量

2.2 打壓了國產大麥價格，影響了農戶種植收益

我國大麥生產具有的經營規模小、單位成本高等特點決定了需要有較高價格來激發農戶的種植積極性，但近年來我國大麥進口稅后價格已全面低于國內價格，大量進口實際上抑制了國內價格提高到與其生產成本快速上升和國內需求較快增長相匹配的水平，部分年份甚至出現下跌，造成農戶大麥種植收益損失。1995—2001年我國大麥進口量從127.40 萬t 提高到236.80 萬t，增加了85.88%，而大麥國內生產者價格則從1995年的169.70 美元/t 下降至2002年的88.30 美元/t，下跌了47.97%;此后由于主要出口國減產，國內價格有所回升，但增幅卻有限;2005—2006年我國大麥曾連續豐產，但進口量仍居高不下，分別達到217.92 萬t 和214.06 萬t;2007年受國際市場價格大漲影響，進口量大幅下跌;2008年起進口量再度反彈，帶來的卻是國內大麥生產短暫黃金發展期的結束(圖3)。

圖3 1995—2012年我國及世界主要大麥出口國大麥生產者價格

2.3 加大了國內市場供需失衡風險，影響了國內產業健康發展

我國大麥集中進口和大量進口增強了國內與國外少數市場的聯動性。1995年以來我國生產者大麥價格與澳大利亞、加拿大等國大麥生產者價格的整體變動趨勢基本一致，國際市場大麥供需及價格變化極易傳導到國內，加大了國內市場供需失衡的風險。近年來，全球氣候變化加劇，極端天氣增多，如果由于極端天氣事件等原因造成主要進口來源國大麥出現大幅減產、價格攀升等情況，國內啤酒產業等大麥加工業將面臨原料供應危機或成本危機;而當豐產或其他因素導致國際市場大麥價格出現大幅下跌時，國內大麥生產又會遭受嚴重沖擊，農戶種植收益也會遭受損失［2］。在大麥進口依存度和進口市場集中度均過高的情況下，主要進口來源國大麥產量及價格的變化，都會直接影響我國大麥產業鏈相關主體的利益，不利于大麥產業的健康發展。

特別值得注意的是，2014年11月17 日中國國家主席習近平與澳大利亞總理阿博特在澳大利亞首都堪培拉舉行會談，雙方共同確認實質性結束中澳自貿協定談判。而澳大利亞從1996年起一直是我國大麥第一大進口來源地，我國對澳大利亞大麥進口量占我國大麥進口總量的比重在1996年以來的多數年份里都保持在50%以上，2012年達到最高且為82.22%，2014年1—10月也達到了80.37%;我國也一直是澳大利亞大麥主要的出口市場，澳大利大麥對我國出口比重自1999年起基本保持在20%以上，我國在1999—2003年一直是澳大利亞大麥的第一大出口市場，在2004—2013年則基本都是其第二大出口市場。根據中澳自貿協定談判的結果，在開放水平方面，澳大利亞對我國所有產品進口關稅最終均降為零，而我國對澳大利亞絕大多數產品進口關稅最終降為零，其中我國對澳大利亞大麥的3%進口關稅將立即取消［3］。相較于加拿大、法國、阿根廷、烏克蘭等其他我國大麥進口來源地，澳大利亞在運費方面本已具有一定優勢，在中澳自貿協定正式簽署并生效后，相較于上述國家，澳大利亞大麥對我國的出口競爭優勢必然會進一步增強，因此，預計澳大利亞大麥對我國的出口規模特別是澳大利亞大麥在我國大麥進口中本已很高的份額很可能均會進一步提高。這種局面的出現，雖然有利于滿足近年來我國因啤酒產業和畜牧業快速發展而持續增長的大麥需求，但也必然會進一步推高我國對澳大利亞本已極高的大麥進口市場集中度，導致我國大麥進口風險進一步增加，并且考慮到國內大麥產量繼續下降的可能性較大，我國大麥供給受進口澳大利亞大麥的制約也會進一步增強。

3 應對大麥大量進口的政策建議

在我國，大麥一直被當作雜糧，由于產業扶持政策缺乏、科研基礎較為薄弱等原因，國內大麥生產不斷萎縮，大麥產量持續下降，而且，近年來大麥進口規模一直保持在很高水平并對我國大麥產業形成了嚴重沖擊。從我國大麥種植面積、產量和質量來看，我國大麥嚴重依賴國際市場這一狀態還會長期持續下去。為了應對大麥大量進口對我國大麥產業的影響和沖擊，提出以下政策建議。

3.1 推動進口來源多元化，適時啟動貿易救濟措施

為了應對大麥進口市場過度集中特別是中澳自貿協定在未來正式生效后對我國大麥產業帶來的不利影響，應著力引導國內大麥進口企業加強與歐洲特別是東歐地區、阿根廷等大麥主產區的大麥供應商建立穩定的貿易聯系，以獲得更加多元化的大麥國際采購渠道，逐步降低對澳大利亞、加拿大等少數國家大麥的過高進口市場集中度，強化利用進口來源國之間的競爭關系，提高大麥進口的可調控能力?？紤]到進口澳大利亞、加拿大等國大麥以啤酒大麥為主，在推動大麥進口市場結構的調整與優化時，還應該積極加強與法國、德國、英國等啤酒大麥主要出口國以及烏克蘭、俄羅斯等飼料大麥主要出口國的交流與合作，為企業間開展大麥貿易創造更多機會。充分利用WTO 賦予的權利，盡快全面深入地開展國內大麥產業貿易損害調查，適時啟動“兩反一?！辟Q易救濟措施，降低大麥大量進口對國內大麥產業造成的沖擊;完善大麥進口非關稅壁壘措施，如制定更加嚴格的技術標準、衛生檢驗檢疫措施等。

3.2 推進國內大麥進口企業整合，強化國內外大麥市場信息監測與發布

目前，大麥主要進口國的國際貿易定價能力要普遍弱于大麥主要出口國的定價能力。在當前世界大麥貿易格局下，澳大利亞、加拿大等主要大麥出口國對其大麥出口具有較強的控制力，國際大麥市場基本處于賣方市場，大麥出口國在大麥貿易價格制定中占據主導地位。盡管我國大麥進口總量排在世界第二，但由于進口企業規模偏小，缺乏強有力的龍頭企業和協會組織，也沒有具有影響力的大麥期貨市場和有效的信息機制等因素，在國際市場大麥定價中也一直處于相對弱勢的地位。因此，應盡快推進國內大麥進口企業整合并建立強有力的行業協會組織，加強研究并適時推出大麥期貨，強化國內外大麥市場信息的監測、分析、研判等方面工作并及時發布相關信息，為國內大麥產業鏈各主體的決策提供更加可靠的市場信息。

3.3 立足國內保障并提高我國大麥合理產能

在繼續合理利用好國際大麥市場的同時，必須充分考慮國內產業的發展需要，立足國內保障并提高大麥的合理產能，促進我國大麥產業的健康發展。首先，盡快建立健全大麥生產支持與保護政策體系，制定大麥良種補貼政策和保護價收購政策，并將主產省區大麥納入到國家的糧食直補、農資綜合補貼等糧食補貼政策，穩定并提高大麥種植的比較效益，提高農戶種植大麥的積極性;對于使用國內啤酒大麥作為原料的麥芽廠、啤酒企業、大麥白酒企業等加工企業，在信貸、稅收等方面給予政策優惠，鼓勵企業建立優質大麥及啤酒大麥生產基地。其次，加強啤酒大麥和飼料大麥新品種選育與新技術研發及其綜合利用，提高國產大麥特別是國產啤酒大麥的品質與產量，促進國內啤酒麥芽工業發展，并為畜牧業發展提供更加豐富的飼草料來源。再次，全面提升大麥產業化經營水平，加強對大麥產業發展的科學規劃和合理布局，重點支持大麥優勢產區的發展，鼓勵農戶發展大麥適度規模化種植，支持大麥產銷合作社發展。最后，積極開發利用南方冬閑田發展大麥種植。隨著農村勞動力非農轉移和糧油作物種植比較效益降低，并且農田基礎設施一直較為薄弱，導致近年來我國南方冬閑田面積越來越大。根據2013年全國農技中心對南方13個省份冬閑田分布情況的調研，2012年南方冬閑田總面積約為893.33 萬hm2，其中，目前可以開發利用的冬閑田面積合計為476.27 萬hm2，主要分布在湖南、云南、安徽、四川、浙江、湖北、江蘇等省份。根據全國農技中心的開發利用建議并結合我國大麥的產區分布情況，加快云南、安徽、四川、浙江、湖北、江蘇等省份冬閑田的開發利用，在加強路、渠、電、水、田改造與土壤改良及對農戶的技術培訓與指導的基礎上，利用大麥早熟和耐低溫的優良特性，大力發展大麥種植，解決當地畜牧業發展中的飼料和飼草短缺問題。

［1］李先德，等.中國大麥產業經濟問題研究［M］.北京:中國農業出版社，2012.

［2］徐明.世界大麥貿易格局及對我國大麥產業影響研究［D］.中國農業科學院，2013.

［3］Key Outcomes ［EB/OL］.［2014-11-17］.http://www.dfat.gov.au/fta/chafta/fact-sheets/key-outcomes.html.