基于區位論的上海新城發展評估與策略

葛春暉 朱郁郁

近現代以來，上海新城建設伴隨著中心城市同步發展，成為上海城鄉空間體系的重要組成部分。根據《英國大不列顛百科全書》對新城的釋義，新城是“一種規劃形式，其目的在于通過在大城市區以外重新安置人口，設置住宅、醫院和產業，設置文化、休憩和商業中心，形成新的、相對獨立的社區”。因此，新城的規劃與建設是應對大城市規模增長的手段，同時也是重組與優化城市空間結構的途徑，是國際上許多大城市空間拓展過程中的關鍵舉措[1]，對于疏散大城市功能與人口、緩解“大城市病”起到至關重要的作用[2]。

當新城的發展與大城市乃至區域的空間結構形成緊密不可分的關聯體時，評估新城發展特征及存在的問題，也應從整體空間結構與功能體系等角度入手。從18世紀古典區位理論萌芽開始到區域經濟學和城市經濟學等區位學派的誕生，以空間為核心、基于經濟區位對城市空間結構的解讀成為指導城市空間拓展的核心抓手。

筆者借參與新一輪上海市城市總體規劃（2015—2040）編制工作之機，認為以新城為主體的外圍地區是新一輪總體規劃破題的關鍵之一。下文嘗試從區位理論的視角反思上海新城的發展，借鑒全球城市新城空間發展特征，給予上海未來新城發展可能的策略建議。

1 上海新城規劃與建設演變歷程

上海一直孜孜不倦地探索新城的規劃與建設，歷經了從20世紀40年代的“大上海都市計劃”到目前仍在實施主導的“1966”城鄉空間體系的演變過程，以新城規劃史作為斷代依據，大致可歸納為4個發展階段（圖1），且新城規劃與建設在不同的時期有著不同的空間表征。

1.1 1946年大上海都市計劃： 市鎮單位

上海關于新城建設的思考最早可追溯到1946年編制的《大上海都市計劃》，借鑒現代城市規劃理論，提出“有機疏散”理念，計劃將當時80余平方公里市區的300萬人向新市區、市鎮疏解。市區按照都市生活標準，形成50萬—100萬人的市區單位，市郊則由一批16萬—18萬人規模的市鎮單位組成[3]。

1.2 1959年《城市建設初步規劃總圖》:衛星城

1959年為克服中心城的空間制約，市規劃局組織編制《城市建設初步規劃總圖》，首次提出建設衛星城鎮，作為接納外遷工廠和人口的基地，先后規劃了閔行、安亭、松江、嘉定、金山衛、吳淞、寶山等多個工業衛星城，每個衛星城規模為10萬—20萬人，作為對疏散理念的空間落實。后在上海市首次獲批的城市總體規劃（1986年）中明確了“中心城-衛星城-郊縣小城鎮-農村集鎮”的4級城鎮體系。

圖1 上海“1966”城鄉規劃體系

1.3 1996年《上海市城市總體規劃（征求意見稿）》： 輔城和縣城

衛星城建設取得了一定的成效，但具有較大的局限性，主要體現為規模較小，疏解功能和吸引人口的雙重目標均未達到，難以推動整體城鄉發展。為滿足20世紀末快速的經濟社會發展，1996年編制完成的《上海市城市總體規劃（征求意見稿）》提出建構“主城-輔城-縣城-集鎮”4級城鎮體系，強化對功能與人口的疏解。其中，輔城指寶山、閔行、嘉定3個毗鄰主城的集中建成區，青浦、松江、金山衛、南橋、惠南、城橋為上海郊區的6個縣城[1]。

圖2 全球城市（倫敦、東京、首爾）區域空間一體化格局

1.4 21世紀以來較為穩定的上海市城鄉空間體系： 新城和新市鎮

2001年國務院批復予以實施的《上海市城市總體規劃（1999—2020）》中明確提出建設11個新城。在此之后的10多年間，上海市郊空間發展構想幾經調整，相繼出臺“關于切實推進‘三個集中’加快上海郊區發展的規劃綱要”、“上海市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要”、“關于本市加快新城發展的若干意見”等多個政策性文件，最終促成了深入人心、起到主導作用的“1966”的市域城鎮體系[3]（即1個中心城、9個新城、60個左右新市鎮、600個左右以行政村為單位的中心村）。空間體系中創設“新市鎮”的概念，就其本質而言，等同于新城，且在上海市郊，就其規模和職能看，等同于小型新城。

上海新城的發展起到了引導上海城市空間拓展、疏解人口與功能的作用，根據“六普”數據，2010年上海2 300多萬常住人口中，約1/5的人口集聚在郊區新城，比“五普”時期增長近1倍①邊緣城市空間通常位于中心城市輻射影響的邊緣區，距離中心15-30km，能夠形成相對獨立的發展空間和區域就業中心。交通上，通過城市環線與放射性骨干線支撐邊緣城市與周邊的通勤。。但究其個體的發展與作用卻差異明顯，不同區位的發展特征也不盡相同。

2 基于區位理論的全球城市新城空間發展特征

眾多學者的研究經驗告訴我們，城市空間結構研究應注重經濟行為的空間特征，從新古典主義學派經典的地租理論（阿隆索，1964）到區位學派的創立（屠能的農業區位論、韋伯的工業區位論、克里斯塔勒的中心地理論、勒施的市場區位論），都在試圖探索決定空間結構及其差異的主要因素，揭示了區位、空間、功能三者在市場力作用下的耦合關系[4]。在市場經濟的理想競爭狀態下，區位均衡的發展過程反映了城市空間結構演變的內在機制[5]。

基于區位理論基礎，分析全球城市空間結構的發展演變規律，嘗試總結全球城市新城發展與空間區位的關系，發現區域一體化逐漸成為影響全球城市外圍地區的空間拓展和功能集聚的主要因素，且外圍地區新城功能的集聚及建設空間的選擇明顯受圈層和廊道兩個區位要素的影響，即圈層影響功能與模式、廊道決定機遇與重點。本文所提及的“圈層”與“廊道”并不僅僅是空間拓展模式，而更多關注的是區位條件的差異性。

2.1 區域一體化視角下的空間與功能的銜接

區域一體化支撐全球城市綜合競爭力的提升，通過區域層面的集聚與分散、分工與協作，有效疏解過于集聚的功能與人口。新一輪全球城市空間結構的統籌布局，均已跳出自身行政轄區，如東京、倫敦、首爾分別在東京都市圈、大倫敦地區、首爾都市圈內進行統籌優化（圖2）。新城以及節點地區成為外圍地區建設與拓展的核心空間載體。

外圍地區相對封閉的均衡空間格局在區域一體化的影響下逐漸瓦解。隨著核心區域的功能外溢，全球城市的主要功能在更大的范圍內呈現出分異現象。空間體系與功能體系的銜接更加緊密，功能與區位的耦合關系成為引導全球城市外圍地區空間拓展的核心。如東京都市圈在區域一體化影響下，外圍形成了兩種類型的新城及節點地區：一是距離都市圈核心較遠，位于東京都行政區之外的綜合型都市次核，是都市圈外圍的“反磁力”中心；二是距離都市圈核心較近，結合東京都周邊的節點性城鎮構成的功能性新城，是市場導向的重點發展地區，承擔區域專業與特色職能。且區域功能呈現出差異化的區位偏好，表現為公共及消費服務功能進一步向城市中心區集中，建筑運輸和制造功能沿主要交通廊道向更加外圍的地區擴散。

2.2 圈層差異視角下的功能疏解

綜合分析全球城市周邊不同區位下功能分布的差異，呈現出明顯的圈層式特征。即在與核心區域的不同時空距離下，承接疏解功能的差異性大致可分為3個功能性圈層，即0—5km的核心圈層、15—30km的近域圈層、30—60km的聯系圈層。

（1）核心圈層（0—15km）：全球城市核心功能的集聚區

核心圈層是全球城市核心功能的集聚區，多體現出國際化高端功能的集聚與非核心功能的疏解，更加關注金融前臺、文化創新及文化休閑、貿易及研發總部、高端消費娛樂（商業/酒店）等服務功能的集聚。以倫敦為例，距離中心5km左右的中央活動區是倫敦作為全球城市的核心功能區，1980—1990年間，倫敦憑借碼頭區的復興改造，興建了Canary商務區，發展成為全球聞名的金融和商務機構的總部聚集地。

（2）近域圈層（15—30km）：邊緣城市的重要功能節點

近域圈層是集聚邊緣城市②邊緣城市空間通常位于中心城市輻射影響的邊緣區，距離中心15—30km，能夠形成相對獨立的發展空間和區域就業中心。交通上，通過城市環線與放射性骨干線支撐邊緣城市與周邊的通勤。等重要功能節點集聚的地區，是緊密聯系核心區的專業化、特色化的輔助職能地區[6]。作為重點發展地區，往往以建設專業化職能為主導的綜合性新城推動戰略性新興功能的集聚，重點承載金融中后臺、文化創意與創新、教育科研、都市型工業、貿易會展與休閑娛樂等功能的集中。以美國為例，全美123個邊緣城市擁有全美2/3的寫字樓；當下上海也呈現顯著特征，近域地區以生產服務業為代表的新興產業集聚態勢明顯，過去2—3年的生產性服務企業注冊數增長相比以往翻了2.1—2.5倍[6]。

（3）外圍圈層（30—60km）：綜合性城市的培育區域

外圍圈層作為與核心地區聯系度相對較弱的區域，是綜合性城市的培育區域，適宜發展功能相對獨立的綜合性新城。從功能疏解的角度看，除一般城市的綜合性功能外，應重點關注高端制造、重工及特色輕工制造、為生產服務的大型綜合物流樞紐等先進產業功能的培育與集聚。以日本東京都市圈的熊谷深谷地區為例，距離東京市中心60km左右，是重要的電器、輕工、食品加工生產基地，分布有東芝、三菱、熊谷組基建工程等世界知名企業。

2.3 廊道引導視角下的空間選擇

全球城市外圍的空間拓展呈現出明顯的“廊道”特征，廊道地區成為外圍新城及功能性節點拓展及優化的重點地區（圖3）。首先，區域聯系通道是廊道選擇的重要依據，歷版大倫敦規劃（2004、2008、2011）均提出與區域城鎮聯系的主要通道，如與劍橋、伯明翰、南安普頓等聯系的通道作為廊道拓展的主要方向；其次，區域門戶方向也是廊道選擇的重要依據，歷版大倫敦規劃中均提出將泰晤士河門戶方向、希斯羅機場門戶方向作為廊道拓展的主要方向。

3 上海新城發展特征評估

3.1 發展目標不清： 公共政策屬性與發展現實的錯位

眾多國家新城發展歷史及建設經驗告訴我們，新城的發展目標具有明確的公共政策屬性，應充分體現政策導向及服務于大都市區的整體戰略。從上海歷次“新城”規劃人口規模的指引與變化，可看出歷版“新城”的發展目標主要是對中心城區人口及功能的疏解（表1）。

但“1966”城鄉空間體系下9大新城的發展現實未能充分發揮“反磁力”中心的作用，對人口的吸聚能力不強。首先，新城人口集聚效應并不明顯，比較“五普”和“六普”，過去10年，新城常住人口增加106萬人，明顯低于中心城的155萬人和中心城周邊地區的232萬人；其次，郊區（縣）作為外來人口集聚的核心，過去10年間人口增長占整個上海人口增長總量的99%，但外來人口導入與新城發展錯位，外來人口更多集中在新城周邊的鄉鎮地區，新城未能成為外來人口的主要導入地（圖4）。

新城發展目標與建設上存在種種脫節，上海大多數新城的操作主體為區（縣）級政府或開發公司，更多的新城建設成為“土地財政”導向下的房地產開發，與世界各國強調的高層級政府主導相違背。高層級政府主導的關鍵在于通過體制、機制創新來確保新城開發能夠貫徹既定的政策，待新城建成或政策目標達成，再回歸正常的屬地化治理[7]。正是這種脫節導致新城發展目標與發展現實錯位，喪失應有的公共政策屬性。

3.2 圈層差異不當： 均衡政策供給與市場功能訴求的矛盾

“1966”城鄉空間體系具有明顯的行政導向和結構等級特征。一方面，過分強調了“1”與“9”之間的差異性；另一方面，新城和新市鎮的選擇反映了以行政區為主導的靜態和均衡的空間布局構想，嚴格的空間等級格局引導下，9大新城成為區的代名詞，均衡化的政策供給與區位差異影響下的圈層化功能訴求相違背，過分弱化了“96”之間的差異性。

圖3 全球城市（東京、倫敦、悉尼）空間拓展的廊道特征

首先，過分強化中心城區和外圍新城的圈層差異性。對中心城區的過多關注與新城建設的市級扶持不足形成鮮明對比。一方面，市一級關注與投資建設重點仍集中在中心城區，如“十二五”期間上海市重點開發的6大板塊，4個（徐匯濱江地區、浦東前灘地區、世博園區、虹橋綜合交通樞紐地區）位于中心城區；另一方面，中心城區的功能外遷未能結合新城進行區域統籌布局。如剛建成投入運營的中國博覽會會展綜合體作為專業性功能節點，未能結合15—30km近域圈層的新城建設進行統籌布局，依然集中在中心城周邊地區，加劇了中心城區“攤大餅”的蔓延態勢。

表1 上海新城人口規模指引與變化

其次，過分弱化外圍新城之間的圈層差異性。在新城選址的行政導向性、均衡性影響下，新城發展的政策差異性不足，缺少對圈層差異化的功能疏解格局的關注，導致不同圈層下新城之間功能錯位與協同發展的關系未能予以明確。如處在核心圈層的閔行、寶山新城，政策導向應與中心城區一致，但現狀發展未能完全融入核心地區的功能升級格局中；處在近域圈層的嘉定、松江、青浦和南橋新城，政策導向應強化對新興專業化功能的培育，作為中心城區人口與功能疏解的主要空間載體，但現狀公共服務、交通等配套能力不足，導致對人口等要素資源的集聚能力不足，未起到較好的疏解作用；處在外圍圈層的金山、臨港、城橋新城，政策導向應強調培育綜合性城市，關注先進制造功能的集聚，但現狀如臨港、城橋等新城仍然面臨就業崗位不足的困境。

3.3 廊道引導不足： 新城乏力與近域蔓延的窘境

首先，新城的選擇采用“行政導向、均衡布局”的方式，難以表達建設的重點地區，違背了市場區位選擇的基本原則。9個新城中，除臨港新城之外都是區政府駐地，并主要由區政府投資建設；60個新市鎮主要由鎮政府投資建設。廊道地區未成為新城和新市鎮選擇的依據。上海依托滬寧、滬杭、滬渝等重要交通走廊形成與蘇錫常、杭州、寧波等區域重要聯系的廊道，作為市域空間拓展的重要承載空間，符合市場力作用的結果，但“1966”空間體系中的9大新城，僅有嘉定、松江、青浦、奉賢在區域發展廊道上，難以強化廊道地區集聚發展的空間格局，反而促成遍地開花、缺乏重點的空間拓展態勢。

其次，過分強調中心城區-新城-新市鎮-中心村的空間等級結構，但等級結構在市場的沖擊下難以健康發展，缺少對廊道地區的政策指引。大城市蔓延拓展的魔咒催生了大量邊緣新城及新市鎮的快速崛起，它們對于人口的吸聚能力甚至超過新城，如江橋鎮2000年至2010年新增常住人口20萬，而同時段9個新城平均新增常住人口僅11.8萬。政策資源與市場資源無法形成合力，推動外圍新城的空間拓展，勢必導致外圍新城對人口和功能的疏解不足，從而無法避免市郊蔓延的局面，根據李曉文等人（2003）的研究，1987—1990年，城市建設強度最高的地區在距離中心5km的地方，1990—1995年拓展到10km，1995—2000年拓展到15km，2000—2008年上海市城市建設強度最高的地方已經拓展到20km的地區[8]。

4 上海新城發展策略芻議

圖4 上海外來人口比重變化（2000—2010年）

基于全球城市新城空間發展特征的經驗，筆者判斷上海新城發展主要存在三方面問題：首先是新城的公共政策屬性與發展現實的錯位，缺少從區域及功能的視角去明晰新城的發展目標；其次是圈層的功能差異關注不當，引發市郊地區均衡化的政策供給與圈層化的市場功能訴求形成鮮明的矛盾；最后是廊道的引導不足，無法將行政主導下確定的新城、新市鎮與市場關注的重點空間節點相掛鉤，導致上海外圍地區呈現出新城發展乏力和近域蔓延拓展的窘境。筆者嘗試基于國際經驗，將區域一體、圈層、廊道作為綜合判斷新城區位特征的“技術手段”，嘗試提出3條新城發展的策略應對，引導新城健康有序發展。

4.1 區域一體化背景下， 明晰新城發展目標

新城建設是以大都市整體發展戰略為導向，有著明確和清晰的政策目標，并由政策驅動，有制度保障[1]。當前上海“1966”的中心城與新城體系已經名存實亡[9]，“新城”的目標更多源自行政主導下規劃編制的構想，并始終停留在空間布局的概念上。

區域一體化是大都市區核心競爭力和可持續發展的基礎，理清大都市區內城市之間的職能分工和空間格局，是提升上海全球競爭力的基石。新城發展目標應與區域整體格局相一致，并體現疏解全球城市人口與功能的公共政策屬性，應以區域的視野重新梳理上海城市空間體系和功能體系，破除空間等級體系，構建空間與功能相銜接的結構體系，重新審視新城的功能定位和發展目標，從而與周邊區域的節點地區（如昆山、太倉、嘉善、平湖等）形成協調發展的態勢，共同打造區域反磁力中心，吸引人口、功能的疏解與集聚。

4.2 依據圈層功能差異， 重塑新城發展模式

基于全球城市新城圈層化的功能疏解模式，可將新城發展依據主導功能的差異劃分為3個圈層：其一為距離中心15km以內的核心圈層，主導功能為關注金融、總部等高端服務集聚；其二為距離中心15—30km的近域圈層，關注專業化與特色化功能主導的綜合性新城建設；其三為距離中心30—60km的外圍圈層，關注先進產業主導的綜合性新城建設。筆者依據3個圈層的區位差異性，給予上海新城以分類、差異化的發展指引。

（1）核心圈層

距離中心15km內的新城，如寶山新城、閔行新城等，已發展成為中心城區的組成部分，應統一納入中心城區管理，無需制定獨立的新城政策。強化該類新城高端功能的集聚，調整既有功能，推動工業、專業市場、教育科研等專業化功能外遷，促進該類新城產業升級與功能優化。注重品質提升，打造高端化、國際化社區，完善與就業和生活人口相匹配的生活服務設施。

（2）近域圈層

距離中心15—30km內的新城，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、南橋新城等，應大力扶持其形成與中心城區緊密聯系、以特色服務功能為主導的綜合性城市。鼓勵總部經濟、科研教育、旅游休閑、文化創意、商貿會展等專業化功能在該類新城集聚，如青浦新城發展以醫療療養、休閑購物為主題的專業功能，南橋新城發展以文化娛樂為主題的專業功能，嘉定新城發展以高新科技研發為主題的專業功能，松江新城發展以教育科研、休閑度假為主題的專業功能。引導近域圈層新城形成相對獨立的結構，推動新城公共服務設施、公共交通系統的供給，合理引導人口和功能向近域圈層疏解。

（3）外圍圈層

距離中心30—60km內的新城，如金山新城、城橋新城、臨港新城等，應支持其發展成為以先進產業為依托、居住就業平衡的綜合性城市。該類新城應形成應對市場需求的獨立的城市運作與土地管理機制，強化產業帶動，推進上海市內重大產業基地、先進產業示范區向該類新城集聚，促進制造業升級。關注產城融合，促進職住平衡，積極引導就業崗位和居住社區供給的匹配性，增強人口吸納能力。

4.3 關注廊道地區， 梳理新城空間發展重點

廊道地區作為新城空間發展的重點，首先從區域的視角重點梳理上海整體的空間發展廊道，大致分為兩種類型：基于區域門戶的沿江/沿海廊道、浦東機場門戶廊道；基于區域城鎮聯系方向的滬寧廊道、滬杭廊道、滬湖（湖州）廊道、滬甬廊道、滬太（太倉）廊道、滬崇啟（啟東）廊道等。其次重點推進廊道地區的新城發展與建設，逐漸將新城由行政主導的均衡布局向市場導向的差異化布局轉變，有序推進廊道地區潛力節點空間的建設。

廊道地區的重點發展，一方面需要強化差異化的投資引導，提升廊道上的交通與市政基礎設施及公共服務設施供給，加快廊道地區的軌道交通建設，完善新城與中心地區的快速路網聯系；另一方面明確廊道地區的增長邊界，結合“十八大”和中央城鎮化工作會議重點，劃定上海城市綠楔的控制范圍，結合當前的建設用地減量化工作，重點減少綠楔內的建設用地，限制綠楔內的開發行為，嚴守生態底線，“反向”控制新城作為廊道地區關鍵節點的空間蔓延生長。

5 結語

新城發展對上海空間體系與格局影響深遠，筆者基于區位理論給予新城規劃與建設三大策略。第一，新城發展應納入上海全域乃至區域的視角下明晰發展目標，將新城發展與市場需求、公共政策訴求相結合。第二，“以圈層定模式”依托圈層功能疏解的差異性指引不同圈層尺度下的新城發展模式，關注核心圈層內新城高端功能的培育和專業功能的外遷；關注近域圈層內專業化、特色化功能主導的綜合新城培育；關注外圍圈層先進生產功能主導的綜合新城建設。第三，“以廊道定重點”將廊道作為市郊新城新市鎮空間選擇的重要依據，強化投資，劃定增長邊界，推動廊道地區優先發展。筆者認為區域、圈層、廊道作為決定新城發展的關鍵區位要素，有助于打破行政主導的、過于等級化的“1966”城鄉空間體系，從而構建區域一體、扁平化、功能與空間相銜接的“新上海城鄉空間體系”。

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