我國學生營養立法的必要性分析

徐培培，張 帆，2，胡小琪，張 倩，馬冠生

(1 中國疾病預防控制中心營養與健康所，北京 100050;2海南醫學院公共衛生學院，海口 571199;3北京大學公共衛生學院營養與食品衛生系，北京 100191)

學生階段的營養不僅關系兒童青少年的身體健康，還會影響其成年后的社會勞動力，對經濟社會發展、民族素質產生長遠影響。近幾十年來，我國學生的營養健康狀況有很大改善，但仍存在很多問題。由于缺乏立法保障，學生營養工作面臨各種各樣的困難，導致學生營養健康促進工作進展緩慢。本文深入分析了我國學生營養工作的重要性及現階段面臨的困難，剖析了我國學生營養立法的必要性并對其未來的發展進行了展望。

1 營養對社會發展的重要影響

中小學生時期營養不良導致的健康問題，一方面會造成學生生長發育遲緩［1，2］，身體素質低下，短期內產生額外的醫療負擔和社會負擔;另一方面還造成其成年后體能和智能的損失［3-5］，導致個人收入和勞動生產率的下降，產生嚴重的經濟負擔。目前，我國正處于一個特殊的發展階段，社會主義市場經濟體制基本形成，但經濟上總體還比較落后，尤其是廣大農村有待發展，中西部發展不平衡問題亟待解決。我國有7 億多勞動力，占世界總量的26%，但人口平均文化技術水平還比較低，體力勞動占的比重大［6］。盡管建國后我國人口的身體素質較之前有大幅提高，但仍不容樂觀。我國衛生資源相對不足，醫療衛生水平和接受健康教育的程度不高，國民體質健康發展不平衡，國民身體形態綜合指數和身體機能綜合指數均呈下降趨勢［7］。人口素質與經濟發展特別是經濟的可持續發展有著密切的關系。一旦人口素質持續降低，就會對整個國家近幾十年甚至上百年的經濟社會發展產生巨大且長遠的影響。

2 我國學生營養健康狀況及存在的問題

近20 多年，我國中小學生身體發育狀況改善顯著。1985—2010 年，我國城市男生平均身高增長了5.9cm，平均體重增長了8.8kg;城市女生身高平均增長了4.3cm，平均體重增長了5.3kg。農村學生的生長發育提高更加明顯，1985—2010 年，我國農村男生平均身高增長了7.2cm，平均體重增長了6.8kg;農村女生平均身高增長了5.5cm，平均體重增長了4.3kg［8］。盡管學生營養健康狀況改善明顯，但仍有各種問題亟待解決。

營養不良是我國城市和農村學生中常見的健康問題之一，是制約中小學生生長發育最重要因素。2010年我國城市男生、城市女生、鄉村男生、鄉村女生7～22 歲年齡組輕度營養不良檢出率分別為2.87%、5.81%、2.69%、5.45%，低體重檢出率分別為17.32%、25.94%、20.03%、27.08%，盡管較2005年有所下降，但學生階段的營養不良仍然是不容忽視的重要問題［8］。

隨著我國社會經濟發展水平的迅速提升，學生超重肥胖率逐年上升。2010 年我國7～22 歲城市男生、城市女生、鄉村男生、鄉村女生肥胖檢出率分別為13.33%、5.64%、7.83%、3.78%，比2005 年分別增加1.94、0.63、2.76、1.15 個百分點;超重檢出率分別為14.81%、9.92%、10.79%、8.03%，比2005年分別增加1.56、1.20、2.59、3.42 個百分點［8］。值得注意的是，2010 年，我國7～18 歲學生超重和肥胖檢出率分別是1985 年的8.6 倍和38 倍，幾乎呈爆發式增長，至今增長速度仍處于很高的水平，并且經濟較發達的華東和華北地區的學生肥胖發生率遠高于經濟相對落后的西部地區，同時城市遠高于農村［9］。

礦物質和維生素攝入不足被稱為“隱性饑餓”，危害著中小學生的身心健康。鈣、鐵、鋅和維生素A等微量營養素缺乏，是我國城鄉學齡兒童少年普遍存在的問題。我國0～17 歲兒童和青少年貧血患病率平均為15.8%。我國3～12 歲兒童維生素A 缺乏率為9.3%，貧困農村 (13.2%)遠高于城市 (3.0%)，3～7 歲兒童維生素A 缺乏率(＞15%)明顯高于8～12 歲兒童，一些農村地區兒童亞臨床性維生素A 缺乏高達60%。8～10 歲兒童因碘缺乏引起的甲狀腺疾病發生率仍達9.6%，0～3 歲兒童佝僂病患病率為16.9%［10］。

高血壓、糖尿病、中風、心臟病、脂肪肝、血脂異常等慢性病在超重、肥胖兒童少年中發病明顯，慢性病低齡化的趨勢日益突出。統計顯示，我國15～17歲少年高血壓患病率為7%，農村學生高于城市學生，男生高于女生。代謝綜合征中，19.8%的學齡兒童至少有兩項指標異常，64.1%的學齡兒童少年至少有一項指標異常［10］。

3 我國的學生營養政策及面臨的挑戰

3.1 我國陸續出臺多項學生營養政策

自1990 年開始，我國陸續出臺一系列學生營養政策和措施(附圖)，國家對學生營養工作越來越重視，特別是對義務教育階段學生的營養和健康問題非常關注。從1993 至今，已發布三個《中國食物與營養發展綱要》，每個文件中都特別提到了要重視學生營養健康狀況的相關內容，2011 年印發的《國務院辦公廳關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》 (國發［2011］54 號)，更是決定投入大量的資金、人力和物力，將農村學生營養改善工作作為重中之重。

學生營養改善是一項長期的系統工程，缺乏法律保障導致在落實現有學生營養改善政策的過程中出現了一些具體問題，主要表現在以下幾個方面:(1)各部門職責不明確，政府、學校、家長、社會等各方面的責權利不明確，在執行過程中存在相互推卸責任的情況;(2)人才匱乏和人員編制問題較為普遍，各級政府部門沒有專職人員負責學生營養管理工作，中小學校沒有專業教師開展營養健康教育，學校食堂工作人員的編制和薪酬問題長期存在;(3)資金的投入和監管存在隱患，為開展學校供餐，需要配備巨額資金建設或改造食堂、配備廚房設備，還需要持續不斷的后期投入，用于廚房設施設備的維修和維護、食堂工作人員的薪酬支出、水電煤等工作經費的保障等各個方面，如何分配和監管這些巨額資金是一個重大問題;(4)營養教育無法落實，校園營養環境無法保障，學生和家長營養意識薄弱，主流營養信息混亂，公眾對中小學營養教育必要性認識不足，兒童電視節目中的食品廣告以及學校周邊商店出賣的良莠不齊的快餐、零食、山寨食品等嚴重危害我國中小學生的健康。

3.2 沒有立法，無法保證學生營養政策的可持續性

國務院已出臺的學生營養相關文件，屬于“國家政策”，各部委、各地區出臺的政策和措施屬于“部門規章”或“地方規章”，其法律效力均處在“法律”甚至是“行政法規”之下。由于缺乏法律保障，政策的長期性無法持續，有時甚至因為偶發事件的發生而夭折或中斷，這不僅大大降低了學生營養改善工作的工作效率，也造成了國家資源的浪費。

3.3 發達國家立法經驗豐富，可供我國借鑒

全世界已有超過100 個國家實施了學校供餐計劃，其中一些國家，尤其是發達國家早已形成系統的法律體系，以立法來保證學生營養改善政策的長期性。1946 年美國國會通過了《全國學校午餐法》，正式將學生午餐計劃永久性納入法制管理，對學生營養午餐計劃的運行機制、運作流程、受益對象、資助標準、各級政府的職責、政府撥款金額和比例、資金用途、工作經費、供餐配套經費、膳食標準、營養和健康教育等各方面均作出了明確而具體的規定。到目前為止，美國除多次對午餐法進行修補外，先后還有10 多部法律和技術規章都涉及到學生餐的問題，例如《兒童營養法》和《兒童健康以及反饑餓法》等。

1954 年，日本通過了《學校供餐法》，明確提出在全國范圍內推行學校供餐計劃，從法律角度對學生營養午餐提出了明確要求。至今為止，日本已經先后頒布了多部與學校供餐相關的法律，如《營養改善法》(1947)、《營養師法》 (1947)、《學校保健法》(1958)、《飲食教育基本法》(2005)、《學校供餐法》修訂版(2008)、《修訂學校教育法》修訂版(學習指導要領) (2008)等，這些法律涉及學生營養餐供應的方方面面，形成了一套完整的法律體系。有了政府的高度重視和立法保障，日本為學校供餐的實施培養了大量營養人才，提供了充足的經費支持，目前學校供餐計劃已覆蓋到了全國90%以上的中小學生。

日本、美國等發達國家的學生營養立法起步之早、經驗之多，我國的學生營養立法尚處于零起點狀態，加之學生營養改善工作起步較晚，導致我國學生營養工作困難重重，學生營養健康狀況與發達國家存在較大差距，這與我國當前快速發展的經濟社會發展水平極其不協調，也會對未來我國長遠發展產生不利影響。黨的十八屆四中全會作出了依法治國的決定，地方和人民群眾均有迫切的學生營養立法需求，只有通過健全的法律制度，才能有力保障我國義務教育學生營養改善各項措施的落實，保證我國全民素質和綜合國力的迅速提升。

附圖 我國已出臺的主要學生營養政策

4 結論

綜上所述，學生時期的營養狀況不僅對我國青少年一代的身體素質和智力發育有極其重要的影響，而且會通過增加其疾病患病風險影響其成年后的勞動力水平，進而對經濟社會發展產生長遠的影響。中國作為正處在特殊發展階段的人口大國，面臨著減輕醫療負擔、降低能源消耗、提高科技創新能力以及建設新型法治社會等諸多問題，這些使得我國對于高素質人口的需求更為迫切。推動學生營養立法，大力促進我國兒童青少年的營養健康水平和身體素質，是提高人口素質的基礎，也是促進未來經濟社會發展，增強綜合國力的重中之重。

［1］Lozoff B，et al.Poorer behavioral and developmental outoome more than 10 years after treatment for iron deficiency in infancy ［J］.Pediatrics，2000，105:51.

［2］Paralikar SJ，et al.Assessment of pulmonary functions in obese adolescent boys［J］.Lung India，2012，29:236-240.

［3］Mona Jeffteys，et al.Childhood body mass index and later cancer risk:a 50-year follow-up of the boyd orr study ［J］.Int.J.cancer，2004，112:348-351.

［4］A R Ness，M Maynard，et al.Diet in childhood and adult cardiovascular and all cause mortality:the Boyd Orr cohort［J］.Heart，2005，91:894-898.

［5］M Maynard，et al.Fruit，vegetables，and antioxidants in childhood and risk of adult cancer:the Boyd Orr cohort［J］.J Epidemiol Community Health，2003，57:218–225.

［6］韓京清.中國人口年齡結構變化及其對社會經濟的影響［J］.系統工程理論與實踐，1999，19 (12).

［7］國家國民體質監測中心.2010 國民體質監測公報［M］.北京，2011.

［8］中國學生體質與健康研究組.2010 中國學生體質與健康調研報告［M］.北京:高等教育出版社，2012.

［9］馬軍，等.1985—2010 年中國學生超重與肥胖流行趨勢［J］.中國預防醫學雜志，2012，46 (9):776-780.

［10］中國學生營養與健康促進會.中國學齡兒童少年營養與健康狀況調查報告［M］.中國人口出版社，2006.