“十二五”期間水利扶貧工作回顧與新時(shí)期水利扶貧工作思考

謝 維，李 淼，余增鑫

（1.水利部規(guī)劃計(jì)劃司，100053，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；3.水利部珠江水利委員會(huì)，510611，廣州）

扶貧開發(fā)事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府始終高度重視扶貧開發(fā)事業(yè)，在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧開發(fā)工作，并已提前完成聯(lián)合國(guó)確定的到2015年將缺乏持續(xù)獲得安全飲用水的人口比例減半的千年發(fā)展目標(biāo)。如今，扶貧攻堅(jiān)已進(jìn)入啃“硬骨頭”的階段，黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次到貧困地區(qū)調(diào)研，對(duì)做好扶貧工作提出了一系列新的工作方針。水利部作為最早參與國(guó)家扶貧開發(fā)工作的中央國(guó)家機(jī)關(guān)之一，一直以來(lái)高度重視扶貧工作，水利部黨組始終將水利扶貧當(dāng)作一項(xiàng)重要的政治任務(wù)擺在水利工作的突出位置。水利部根據(jù)自身特點(diǎn)，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極開展各項(xiàng)水利扶貧工作，“十二五”期間，為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活條件作出了突出貢獻(xiàn)，取得了顯著成效。新時(shí)期，應(yīng)在鞏固現(xiàn)有扶貧成果的基礎(chǔ)上，圍繞新思想、新要求，充分發(fā)揮水利在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的基礎(chǔ)作用。

一、“十二五”時(shí)期水利扶貧工作回顧

2011年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《扶貧綱要》），作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。水利部在深入分析貧困地區(qū)水資源特點(diǎn)、水利基礎(chǔ)設(shè)施狀況及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議精神和《扶貧綱要》一系列重大部署和要求，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)貧困地區(qū)水利改革發(fā)展。

1.“五位一體”工作格局

圍繞全國(guó)扶貧開發(fā)工作的總目標(biāo)，“十二五”期間，水利部形成了行業(yè)扶貧、滇桂黔石漠化片區(qū)聯(lián)系、“三個(gè)主渠道、五水加科教”水利定點(diǎn)扶貧、重點(diǎn)地區(qū)對(duì)口支援和貴州水利扶貧試點(diǎn)等具有鮮明行業(yè)特色的“五位一體”水利扶貧工作格局。著重從農(nóng)村飲水安全、防洪抗旱減災(zāi)、農(nóng)田水利、水資源開發(fā)利用和保護(hù)、農(nóng)村水電、水土保持和生態(tài)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)支持。

2.頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃引領(lǐng)

扶貧工作，規(guī)劃先行。一是在全國(guó)性的水利規(guī)劃中，如《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》《黃河流域綜合規(guī)劃》等七大流域綜合規(guī)劃中，單獨(dú)體現(xiàn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利的需求。二是針對(duì)全國(guó)水利扶貧工作，2012年水利部組織編制印發(fā)《全國(guó)水利扶貧規(guī)劃（2011—2020年）》， 積極推動(dòng)水利扶貧開發(fā)工作。三是針對(duì)對(duì)口支援片區(qū)、重點(diǎn)扶貧地區(qū)和試點(diǎn)扶貧地區(qū)，水利部先后編制了《全國(guó)水利扶貧規(guī)劃滇桂黔石漠化片區(qū)水利扶貧實(shí)施方案》《青海省貴德現(xiàn)代水利示范縣發(fā)展規(guī)劃》《水利部對(duì)口支援江西省寧都縣振興發(fā)展的指導(dǎo)意見（2013—2020年）》《河北省阜平縣水利扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案 （2013—2015年）》《金寨縣水利扶貧專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2015年）》《甘肅省臨夏回族自治州水利扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案（2013—2015年）》；水利部與貴州省人民政府在2008年簽署 《中華人民共和國(guó)水利部、貴州省人民政府共同推進(jìn)畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)水利重點(diǎn)扶持對(duì)口支援工作合作備忘錄》的基礎(chǔ)上，2010年、2011年又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于貴州省畢節(jié)地區(qū)水利重點(diǎn)扶持對(duì)口支援實(shí)施規(guī)劃的批復(fù)》《關(guān)于貴州省銅仁地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧規(guī)劃報(bào)告的批復(fù)》。在規(guī)劃引領(lǐng)的作用下，貧困地區(qū)水利建設(shè)取得了跨越發(fā)展。

3.政策支持，資金保障

2014年，水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于抓緊做好水利扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作的通知》，明確各地要以本地區(qū)納入14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)的680個(gè)縣、40個(gè)片區(qū)“深度嵌入縣”和“天窗縣”，及片區(qū)外152個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣范圍的縣為基本單元，按照項(xiàng)目效益到貧困村、到貧困戶的原則，建立水利扶貧項(xiàng)目庫(kù)。各級(jí)水行政主管部門要將水利扶貧項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目作為重點(diǎn)，在編報(bào)年度投資建議計(jì)劃時(shí)予以優(yōu)先考慮。同時(shí)，提出要加大公共財(cái)政投入，確保中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)扶貧地區(qū)水利投入增長(zhǎng)幅度高于所在省平均水平的20%~30%。“十二五”期間，共落實(shí)貧困地區(qū)中央水利投資2 375億元，占中央水利投資總規(guī)模的31.7%。

4.扶貧攻堅(jiān)，成效顯著

“十二五”期間，共安排832個(gè)貧困縣農(nóng)村飲水安全工程中央預(yù)算內(nèi)投資481億元，累計(jì)解決10 068萬(wàn)農(nóng)村居民和1 521萬(wàn)農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問(wèn)題。安排貧困地區(qū)小型農(nóng)田水利中央財(cái)政資金175.1億元，累計(jì)新增、恢復(fù)灌溉面積1 300萬(wàn)畝（1 畝=1/15 hm2，下同），改善灌溉面積4 000萬(wàn)畝，新增節(jié)水灌溉面積3 400萬(wàn)畝。安排貧困地區(qū)水土保持中央投資104.8億元，治理水土流失面積近3.8萬(wàn)km2。國(guó)務(wù)院確定的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程項(xiàng)目中，已開工的66項(xiàng)有60項(xiàng)在貧困地區(qū)，總投資達(dá)8 647億元。安排貧困地區(qū)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造中央投資82.5億元，農(nóng)村水電中央投資68.77億元。“十二五”期間，貧困地區(qū)共完成7 700多座病險(xiǎn)水庫(kù)和大中型病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固，新增農(nóng)村水電裝機(jī)和代燃料裝機(jī)749萬(wàn)kW，解決44萬(wàn)戶農(nóng)村居民生活燃料問(wèn)題，新建或加固江河堤防3 900余km，新增中小河流治理河長(zhǎng)1.45萬(wàn)km，建成700多套山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，新建水雨情自動(dòng)監(jiān)測(cè)站1.9萬(wàn)個(gè)，簡(jiǎn)易監(jiān)測(cè)站7.4萬(wàn)個(gè)，配備報(bào)警設(shè)施設(shè)備37萬(wàn)臺(tái)套，貧困地區(qū)山洪災(zāi)害死亡人數(shù)降低了60%以上，有效解決了5 000多萬(wàn)人次因旱臨時(shí)飲水困難問(wèn)題。

二、新階段水利扶貧開發(fā)工作思路

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次召開扶貧工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)扶貧攻堅(jiān)在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要地位。截至2014年年底，我國(guó)貧困人口還有7 017萬(wàn)人。到2020年，7 000多萬(wàn)貧困人口要全部脫貧，時(shí)間十分緊迫，扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入啃 “硬骨頭”、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。

針對(duì)扶貧開發(fā)工作中普遍存在的家底不夠清、指向不夠準(zhǔn)、針對(duì)性不夠強(qiáng)的問(wèn)題，2013年12月18日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā) 工 作 的 意 見 》 （ 中 辦 發(fā) 〔2013〕25號(hào)），提出了以“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”為核心的6項(xiàng)工作機(jī)制，部署了新階段中央扶貧開發(fā)的10項(xiàng)重點(diǎn)工作。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州省召開部分省（自治區(qū)、直轄市）黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)推進(jìn)到今天這樣的程度，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。因此，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是當(dāng)前乃至今后打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要方略，是“十三五”時(shí)期做好扶貧開發(fā)工作的主抓手。

三、對(duì)新一輪水利扶貧工作的思考

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。水利在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著不可或缺的作用。扶貧開發(fā)工作是一項(xiàng)艱巨的政治任務(wù)，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何發(fā)揮水利在扶貧工作中的基礎(chǔ)性作用，需要立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)。

1.摸清需求，精準(zhǔn)發(fā)力

水利扶貧要做到精準(zhǔn)發(fā)力，首先要扎實(shí)推進(jìn)水利扶貧需求調(diào)查機(jī)制，指導(dǎo)地方水利部門定期開展水利需求調(diào)查，摸清貧困地區(qū)水利發(fā)展現(xiàn)狀和“十三五”期間對(duì)水利的需求情況。其次，各級(jí)水利部門要按照習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，嚴(yán)格按照以水定需、量水而行、因水制宜等要求，充分分析貧困地區(qū)水資源特點(diǎn)與實(shí)際情況，有條件的可集中力量建設(shè)一批關(guān)系全局、具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用的重大水利工程，對(duì)于具備建設(shè)中小型水利項(xiàng)目的貧困地區(qū)，縣與縣之間可以采取打捆立項(xiàng)、集中申報(bào)的方式規(guī)劃一批真正能改善貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活的水利建設(shè)項(xiàng)目。

2.加大投資，減少配套

2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》，明確“中央安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣以下（含縣）及集中連片困難地區(qū)市地級(jí)配套資金”。水利建設(shè)項(xiàng)目屬于公益性建設(shè)項(xiàng)目，為解決地方資金配套難的問(wèn)題，一是要繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的投資傾斜力度，認(rèn)真執(zhí)行好中西部地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)的資金支持政策，切實(shí)落實(shí)建設(shè)投資，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保項(xiàng)目發(fā)揮效益；二是要加大中央投資力度，在取消縣以下（含縣）及集中連片困難地區(qū)市地級(jí)配套資金的同時(shí)，要明確這部分配套資金的具體渠道，或采取國(guó)家全額補(bǔ)助，或采取省級(jí)配套等方式，確保建設(shè)資金能按時(shí)到位，積極加快推進(jìn)貧困地區(qū)的水利建設(shè)發(fā)展。

3.加快扶貧資金整合

2020年要實(shí)現(xiàn)全面小康，扶貧開發(fā)工作任重而道遠(yuǎn)。各部門之間應(yīng)通力合作，開展扶貧資金整合工作，提高資金使用效率和效益。目前，在扶貧資金分配和使用上，存在分散、細(xì)碎、撒胡椒面的現(xiàn)象，集中力量和資金解決深層次貧困問(wèn)題的合力不夠。要破解扶貧資金整合障礙，發(fā)揮好扶貧資金效益和輻射力。一是要實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。各種專項(xiàng)規(guī)劃之間應(yīng)進(jìn)行對(duì)接，在建設(shè)任務(wù)不減、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下，協(xié)調(diào)好空間布局、建設(shè)管理和進(jìn)度安排。二是要統(tǒng)一相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。以全國(guó)扶貧規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)一規(guī)范不同渠道工程項(xiàng)目的投資標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)定額和檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法等，為基層政府開展扶貧資金整合創(chuàng)造條件。三是要建立協(xié)商機(jī)制。由綜合部門牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目布局和年度投資安排，互相通報(bào)情況，切實(shí)做到整體推進(jìn)，提高投資效率。

4.劃分中央事權(quán)與地方事權(quán)

“十二五”期間中央不斷加大貧困地區(qū)投資傾斜力度

扶貧開發(fā)工作主要是地方政府事權(quán)，應(yīng)以地方政府尤其是縣級(jí)政府為主，水利部作為行業(yè)幫扶應(yīng)積極給予支持和指導(dǎo)，推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。一是中央層面應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制，統(tǒng)一工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，下放權(quán)限，按照責(zé)任、權(quán)利、資金、任務(wù)“四到省”原則，明確地方政府的主體責(zé)任。二是省級(jí)層面要建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，做好省級(jí)規(guī)劃，制定地方標(biāo)準(zhǔn)，建立整合評(píng)估機(jī)制，督促市、縣兩級(jí)編制好縣級(jí)規(guī)劃，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)前期和建設(shè)管理。三是市縣級(jí)層面要積極開展貧困地區(qū)水利投資需求調(diào)查，轉(zhuǎn)變“抓扶貧就是給資金”的觀念，堅(jiān)持走“造血式”“開發(fā)式”扶貧的路子，切實(shí)做好水利扶貧項(xiàng)目的前期工作，扎實(shí)推進(jìn)水利扶貧項(xiàng)目建設(shè)，為貧困地區(qū)真正脫貧奠定水利支撐基礎(chǔ)。

5.建立水利扶貧長(zhǎng)效機(jī)制

建立水利扶貧長(zhǎng)效機(jī)制是落實(shí)水利精準(zhǔn)扶貧工作的重要舉措。一是加強(qiáng)水利扶貧統(tǒng)計(jì)工作，督促貧困地區(qū)按時(shí)做好有關(guān)信息的收集、整理和報(bào)送工作，確保報(bào)送數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，同時(shí)做好貧困地區(qū)水利投資落實(shí)情況和項(xiàng)目進(jìn)展情況的跟蹤分析工作，為及時(shí)全面掌握水利扶貧工作進(jìn)展和成績(jī)提供依據(jù)。二是建立有效的考核機(jī)制。每年通過(guò)省級(jí)水行政主管部門組織貧困地區(qū)對(duì)水利扶貧開發(fā)工作開展自評(píng)、專家審核、實(shí)地核查、匯總分析、成果審定等方式，認(rèn)定貧困地區(qū)水利扶貧的成效，并通過(guò)將考核結(jié)果與下一年度中央水利投資額度掛鉤，來(lái)督促貧困地區(qū)切實(shí)做好水利扶貧工作。三是建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制，水利建設(shè)項(xiàng)目大多是公益性項(xiàng)目，有效的管理機(jī)制是工程長(zhǎng)效運(yùn)行的保障。針對(duì)關(guān)乎民生的小型水利工程，可推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰工程所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。還可通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式，鼓勵(lì)專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍參與水利工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。