新政下的“融擔”之變

文/本刊記者 田君

新政下的“融擔”之變

文/本刊記者 田君

8月12日，國務院法制辦正式發布《融資擔保公司管理條例（征求意見稿）》，對于目前尚處于征求意見階段的新條例執行的監管標準可以用一個“嚴”字概括。今后，融資擔保公司生存局面或將發生重大變化。

融資擔保作為連接銀企的紐帶，既提供增信服務，幫助小微企業獲得貸款；又為銀行分擔風險，提高銀行服務小微企業的積極性。我國融資擔保業近年來發展迅猛，截至2014年底，全國共有融資擔保公司2898家，在保余額達到2.74萬億元。但當前，隨著經濟下行壓力的增大，小微企業經營狀況愈發堪憂，加之銀行收緊“銀擔合作”，造成融資擔保體系風險集聚，行業發展籠罩上一層陰影。

但在發展過程中，融資擔保公司一直處于行業監管的“真空”狀態，且已施行5年多的《融資性擔保公司管理暫行辦法》對于擔保源頭的監管還是一片空白，導致關聯擔保、虛假擔保、自擔保等問題層出不窮。8月12日，國務院法制辦正式發布《融資擔保公司管理條例（征求意見稿）》，對融資擔保公司的設立、變更和終止、經營規則、監督管理以及法律責任等五大部分做了具體規定。此前的暫行辦法升格為行政法規，對于目前尚處于征求意見階段的新條例執行的監管標準可以用一個“嚴”字概括，今后，融資擔保公司生存局面或將發生重大變化。

監管升級 屬地管理獲確認

2010年3月，經國務院批準，銀監會等7部門發布施行了《融資性擔保公司管理暫行辦法》。但作為部門規章，《暫行辦法》無法設定行政強制措施和有效的行政處罰，監管部門缺乏對違規經營的融資擔保公司出具有效的處理手段，違法行為得不到應有制裁，影響了監管權威性和行業長遠發展。

“融資擔保機構在國內作為新型行業，有持續發展的愿望，自我規范、國家監管也需要不斷完善和修正。”在北京市農業融資擔保有限公司副總經理楊春光看來，《暫行辦法》實施已有五年，這期間政策環境、經濟環境、融資擔保行業發展都有很大變化，新條例更迎合當下的發展需要。

此前，融資性擔保公司屬準金融機構，未納入銀監會監管范圍，其審批權反而在地方政府，且地方政府金融辦或金融局只是協調機構，無法律授權監管此類公司。而國務院建立融資擔保業監督管理協調機制中的“監管體制和責任”也未明確和落實。

而新發布的《融資擔保公司管理條例（征求意見稿）》強化了對融資擔保公司的源頭管理。規定設立融資擔保公司以及融資擔保公司跨省、自治區、直轄市設立分支機構須經監管部門依法批準，并規定了審批的條件和程序，未經批準不得在名稱中使用“融資擔保”字樣。同時，對融資擔保公司變更名稱、注冊資本、變更持股5%以上的股東，以及變更董事、監事和高級管理人員等事項，規定實行備案制度。

國家要求對融資擔保公司實行屬地管理，地方政府負責本區域內的行業監管，協調處置風險。《管理條例》還對國務院建立融資擔保業監督管理協調機制的監管體制予以了事后追認，且規定監管部門可以對融資擔保公司進行現場檢查、詢問工作人員、檢查計算機信息管理系統，并復制有關數據和資料。必要時，可以向債權人通報監管中發現的融資擔保公司的違法違規行為或者風險情況。

“監管升級有助于提高融資擔保行業的社會公信力，有利于金融機構和投資人認可融資擔保公司的信用價值。同時也會促使融資擔保公司努力提升自身的承保能力和治理水平。”中合中小企業融資擔保股份有限公司總經理周紀安表示。

門檻提高 一年不營業繳回許可證

融資擔保公司連續1年無業務即退出融資擔保市場，這一規定顯然給那些“不務正業”的融資擔保公司下達了“封殺令”。

首先，《管理條例》提高了《暫行辦法》所規定的注冊資本最低限額設立融資擔保公司的條件，將注冊資本最低限額由500萬元提高到2000萬元。《管理條例》同時要求，在融資擔保公司持有5%以上股權的股東，應具有良好信用記錄，且近三年無違法違規記錄。在楊春光看來，“注冊資金要求為實繳貨幣資本和對股東信用的約束，對于自身資本實力強且有業務擴張愿望的融資擔保機構來說是利好，政策明確可施行，行業內競爭加強。”

其次，《管理條例》對于融資擔保公司的市場退出和終止做出了明確規定：“融資擔保公司或其分支機構自取得經營許可證之日起，無正當理由連續一年以上未經營融資擔保業務的，將由監管部門繳回其經營許可證。”同時，融資擔保公司解散，應當依法成立清算組進行清算，按照債務清償計劃及時償還有關債務，并明確或有債務的承接等事項，清算過程應當接受監管部門的監督。而擔保責任解除前，股東不得分配公司財產或從公司取得任何利益。

在業內看來，門檻提高將對融資擔保公司帶來三方面利好，一是有助于增強融資擔保公司的個體實力；二是可以提高與銀行的談判能力；三是增強了抵御風險的能力。

“一些不符合成立資質或者沒有實際開展融資擔保業務的機構將面臨退出或淘汰，有效避免了因部分擔保機構不規范經營，導致出現‘融資擔保跑路、企業跑掉、銀行不貸、融資環境惡化’的惡性循環。”楊春光坦言，此次《管理條例》出臺后，有利于融資擔保公司擔保實力、社會形象的整體提升，同時專注于中小企業融資擔保需求，有效發揮信用增信的自身功能，真正為中小微企業、三農服務。

設定紅線 擔保余額不得超資產10倍

數據顯示，行業整體的融資性擔保放大倍數（融資性擔保責任余額/凈資產）一直在2.3倍左右。只有個別實力較強、經營良好的融資擔保公司放大倍數達到10倍以上。

針對監管紅線和杠桿比例，《管理條例》對擔保余額進行設限。規定融資擔保公司須對擔保責任和資產實行風險分類管理，融資擔保余額原則上不得超過其凈資產的10倍，不得為其控股股東和實際控制人提供融資擔保。在91金融聯合創始人吳文雄看來，“此舉明確了擔保在整個金融體系的位置，融資擔保行業的發展將向中小微企業傾斜，通過鼓勵‘小額分散’，避免走大額擔保的規模路線。”

對于新《條例》與原來《暫行辦法》的異同，周紀安一直在思索。他舉例說道，新《條例》中第二十五條對于融資擔保公司為“關聯方”提供擔保做出了比《暫行辦法》第三十條更加具體的規定。其中，新條例除了約束融資擔保公司不得為其控股股東、實際控制人提供融資擔保外，還進行了更細致的說明：“為其他關聯方提供融資擔保應當經董事會決議，且提供擔保的條件不得優于為非關聯方提供同類擔保的條件。融資擔保公司為關聯方提供融資擔保的，應當于30日內向監督管理部門報告，并在會計報表附注中予以披露。”

“這一條，看似對融資擔保公司加以了‘限制’，但實質上是要防止融擔公司通過‘關聯方擔保’輸送利益。如果融擔公司都能夠遵從這一條，也就可以消除社會上對于融擔公司實際承擔能力的懷疑了。”周紀安對此特別強調。

今年4月，河北最大的融資擔保公司河北融投被托管，對外暫停了所有擔保等業務。此前，河北融投曾被業內推崇為“河北融投”標桿模式。此次危機，使得融資擔保業務的風險控制成為業內關注的焦點。

對于融資擔保公司的風險把控，新的管理辦法要求監管部門建立評價體系和風險預警機制。可向債權人通報監管中發現的違法違規行為或者風險情況，這對于在乎自己聲譽的大多數擔保公司而言，有較強約束力。

此外，根據融資擔保業務的實際情況和特點，規定了融資擔保公司應當遵守的經營規則，包括開展融資擔保業務應當與有關當事人訂立書面合同，按照風險共擔、公平合理原則確定各自承擔風險的比例和方式；準確計量融資擔保責任風險，并按照有關規定提取各項準備金；對向被擔保人收取的反擔保保證金實行專戶管理或者委托第三方存管等。

重新定位 融資擔保行業改革轉型要求

《管理條例》對融資擔保公司的業務范圍得以補充和調整，除經營借款、票據承兌、貿易融資等常規融資擔保業務外，還可從事債券等金融產品擔保；此前《暫行辦法》中允許的預付款擔保、尾款如約償付擔保則不在名單內。除不得從事吸存、放貸、委托投資及法律法規禁止的其他活動外，《管理條例》還新增要求“不得從事變相吸存、受托放貸、受托理財、為違反國家規定發行的金融產品提供擔保。”

“明確可經營債券等金融產品擔保，進一步說明國家鼓勵并支持中小企業多渠道融資，不僅限于銀行信貸等間接融資模式，還可積極開拓直接融資市場擔保服務，進而有效解決中小企業融資難、貴、慢的問題。”楊春光指出。

“市場失靈”是小微企業融資難的本質所在，需要政府“有形之手”的調節。擔保公司作為銀企橋梁，無論在業務可持續性還是增信功能的發揮程度方面，融資擔保體系向政策性回歸是大勢所趨。實踐證明，以營利為目的的商業性融資擔保機構盡管在一定程度上提高了小微企業和“三農”的資金可獲得性，但同時也大大增加了融資成本，特別是隨著近年來宏觀經濟下行，隨著一些商業性融資擔保機構風險爆發，商業性融資擔保機構紛紛收縮甚或停止開展融資擔保業務，沒有切實發揮擔保放大作用。

值得一提的是，國務院在8月13日又同時出臺了《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》，明確提出“推進融資擔保機構減量增質、做精做強”，而且將堅持政策扶持與市場主導相結合，充分尊重為小微企業和“三農”等普惠領域提供融資擔保的準公共產品屬性。

北京中關村科技擔保有限公司董事長段宏偉對此撰文指出，“這在我國融資擔保行業二十多年的發展史上還是第一次，是對我國現行的以商業性融資擔保為主的融資擔保行業發展的一次重新定位。”在他看來，融資擔保行業收益與風險不匹配、難以形成可持續的商業模式，這一直是制約融資擔保行業發展的根本問題。

《意見》明確提出了構建國家融資擔保基金、省級再擔保機構、轄內融資擔保機構的三層組織體系。段宏偉認為，這實際上就是新型融資擔保行業的骨架或主體，將是我國第一次在全國范圍內建立起政府支持的融資擔保服務體系。其中，最為關鍵的當屬設立國家融資擔保基金，一是可以承擔中央再擔保功能，為省級再擔保機構分散風險；二是通過股權投資、技術支持等方式，直接支持省級再擔保機構發展。

此外，銀行今后也需在“銀擔”合作中承擔更多責任，在與省級再擔保機構達成的合作框架下，應對合作的融資擔保機構提供更多優惠，如風險分擔、不收或少收保證金、控制貸款利率上浮等。

洗牌加劇 擔保與互聯網金融是偽命題

《互聯網金融指導意見》出臺之后，法律明確了互聯網金融與銀行存管制度。如今，《管理條例》又間接明確了互聯網金融企業去擔保化，從制度上堵住了互聯網金融與擔保的結合，法律明確了企業禁止增信服務，意味著去擔保成為“鐵打”的事實。

在吳文雄看來，在現有制度下，擔保公司有三個致命缺陷無法破解。第一，風險收益極大的不對稱性，擔保公司承擔的風險遠大于它從客戶獲得的收益。以壞賬率為例，按最低1%的壞賬率進行計算，其盈利可能在1%左右。按照擔保十個億的規模進行計算，也就1000萬的利潤，但是與之對應的是十個億的風險，這種風險和收益的極度不成正比，一個壞賬率就成為擔保無法承受之重。

第二，擔保公司地位處于一個“青黃不接”的狀態，好的資產輪不到自己，壞的資產風險只能自己扛，扛不住就得依靠補貼。始終處于一個不斷找好的客戶，然后又不斷流失客戶的過程中。在這種結果下，擔保公司和互聯網金融結合之后放大了杠桿，只能走規模路線，不斷用新的資產去覆蓋掉舊資產的風險，當積累到一定程度后會迎來整個爆發。

第三，一旦風險不可抗后，這種信用擠兌其實很可怕，擔保公司一旦出現代墊及墊付較多時，合作銀行會加緊壓縮擔保額，從而引發擔保擠兌，形成敞口無法彌補，最終導致惡性發展。當信用被擠兌完了，擔保公司最后被消費了一次，形成黑天鵝事件。互聯網金融去擔保化成為歷史的必然。

“擔保公司和互聯網金融企業最大的問題都是盈利困難，兩者的結合成就了野蠻生長階段的亂象，兩者分開意味著互聯網金融將進行新一輪洗牌。”吳文雄進而強調，“融資擔保行業管理條例的出臺間接宣告了擔保和互聯網金融企業合作的破產，監管部門通過引導互聯網金融企業和銀行合作，規范擔保公司，一張一弛之間，使得整個行業有法可依、有章可循。”

對擔保公司和互聯網金融企業最大的問題都是盈利困難，兩者的結合成就了野蠻生長階段的亂象，兩者分開意味著互聯網金融將進行新一輪洗牌。