大學生村官的權益及其保障

宋智敏

（湖南科技大學 法學院，湖南湘潭 411201）

大學生村官的權益及其保障

宋智敏

（湖南科技大學 法學院，湖南湘潭 411201）

大學生村官政策是培育新農村建設生力軍、統籌城鄉經濟社會發展、創新人才培養機制、鞏固政權建設的長遠戰略。目前，在大學生村官權益保障方面存在著相關法律不完善、保障范圍狹窄、操作性不強、權益救濟制度缺失等不足，直接影響大學生村官政策良性運行與長久實施。因此，應明確大學生村官的法律地位，制定《大學生村官管理規定》，成立大學生村官管理協會，完善大學生村官權益的救濟方式，從而構建健全的大學生村官權利保障體系，以便大學生村官真正“下得去、待得住、干得好、流得動”。

大學生村官；權益保障；法治化；職業村官

選聘大學畢業生到村任職（簡稱大學生村官政策）是黨中央、國務院為緩解大學生就業壓力、統籌城鄉發展、創新人才培養機制、鞏固政權建設而實施的一項重大戰略。該政策自2006年正式實施以來，進展比較迅速，目前全國在崗大學生村官已達20余萬人，預計到2020年將實現一村一名大學生的目標。*《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》，中央政府門戶網站，2014年4月20日。但實施過程中也暴露出一些問題，諸如：“大學生村官權益的保障問題”、“具體實施中的變樣走調問題”、“制度本身的短期性應急性問題”等，導致有些省市大學生村官流失率高達70%，有些省市大學生村官計劃甚至漸趨停滯。*參見鄧高權：《“大學生村官計劃”實施的問題及對策研究》，載《前沿》2011年第13期。為確保該政策的長久實施，亟待進行整體的制度設計和法律規制。本文試圖在梳理中央關于大學生村官計劃相關文件和大學生村官權利保障現存不足的基礎上，深入探索大學生村官權利保障體系的建構問題，從而促進大學生村官真正下得去、待得住、干得好、流得動。

一、大學生村官權益的具體規定

為建立一支規模適度、結構合理、素質優良、充滿活力的大學生村官隊伍，中央相繼下發了《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》（2005年）、《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）》（2008年）、《關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見》（2009年）、《關于做好大學生“村官”有序流動工作的意見》（2010年）、《關于進一步加強大學生村官工作的意見》（2012年）等一批文件，對大學生村官的工資福利、培訓培養、職業發展等方面的權益作了明確規定。

（一）工資福利方面的權益

1、工作生活補貼。大學生村官的工作、生活補貼比照本地鄉鎮新錄用公務員試用期滿后工資收入水平確定，并隨之同步提高。補助資金由中央和地方財政共同承擔。從2011年起，中央財政補貼給西部地區、中部地區和東部地區的費用按人均每年2萬元、1.5萬元、0.8萬元的標準撥付，不足部分由地方財政承擔。同時，建立了專項資金賬號，加強了對大學生村官補助資金的管理，確保大學生村官工資的及時發放。

2、保險政策。中央要求大學生村官在聘用期間，按照當地對事業單位的規定，參加相應的社會保險、醫療、人身意外傷害商業保險等。其中，社會保險的單位繳納部分由負責發放大學生村官工資的部門繳納，個人繳納部分由大學生村官個人負責并從工資中扣除。工傷保險、醫療保險按照相應的法律法規進行。

3、學費補償和助學貸款代償政策。對于到中西部和艱苦邊遠地區農村基層的大學生村官，國家實行學費補償和國家助學貸款代償政策。其中，中央財政負擔在中央部屬院校畢業的大學生村官的學費補償和國家助學貸款代償。地方高校畢業的大學生村官的學費補償和國家助學貸款的代償辦法，由地方制定和執行。

4、工作生活條件保障。凡選聘到村任職的高校畢業生，中央財政人均一次性發放安置費2000元。中央還明確要求各地結合實際，整合資源，為大學生村官提供工作、日常生活等方面的基本條件，幫助他們解決正常開展工作所需交通、通訊等方面的問題,采取可靠措施確保他們的人身安全。有條件的地方，可定期組織大學村官進行體檢。

（二）培訓培養方面的權益

加強大學生村官的職業培訓。首先，制定培訓規劃。中央政策要求各級組織部門將大學生村官納入干部教育培訓規劃，落實專項培訓經費，實行分層、分類培訓。在培訓層級上，省級重點負責示范培訓，市級重點負責創業和拓展培訓，縣級重點負責崗前和日常培訓。在培訓時間上,既要開展崗前培訓，又要開展在崗培訓，且每年不少于一次，累計時間不少于7天。其次，突出培訓重點。在培訓內容上，強調對大學生村官的政治理論和思想道德的教育和黨在農村的路線政策、涉農法律法規、農業經營管理、農村實用技術、農村基層組織建設等知識的掌握。在培訓方法上，結合大學生村官的崗位特點，采用跟班體驗、菜單選學、案例教學、基地實踐、網絡互動等多種形式，強化大學生村官的技能培訓。最后，拓展培訓渠道。不僅要求政府各部門結合自身優勢、整合資源，開展大學生村官的專項培訓。同時,還要求依托各級黨校、高等院校、干部學院與培訓基地、遠程教育站點等機構開展對大學生村官的系統培訓。

在職業培養方面，注重大學生村官的實際需要。一是通過結對幫帶活動，幫助大學生村官了解農村、農業和農民，幫助他們在工作實踐中掌握工作方法、積累工作經驗、創新工作思路、提高綜合能力。二是通過落實崗位職責，引導大學生村官宣傳和落實黨的政策，推廣科技文化，參與村務管理，聯系服務群眾，促進農村經濟發展和社會和諧，在實踐鍛煉中成長成才。三是采取政策傾斜等辦法，為大學生村官搭建創業平臺，在信息、技術、資金、人才、管理等方面進行重點扶持，引導他們為發展農村經濟、改變農村面貌建功立業。

（三）出路選擇方面的權益

大學生村官任職期滿后有留村任職、考錄公務員、自主創業、另行擇業、繼續學習“五條”出路。其一，鼓勵留村任職。工作中表現優秀的大學生村官，可通過多種推薦方式，參加村黨支部、村委會成員的選舉。凡是留任村黨支部書記、副書記、村委會主任、副主任的大學生村官在享受同級村干部補貼的同時，仍保留其大學生村官的工作、生活補貼。同時，鼓勵考核稱職的大學生村官續聘留村工作，繼續享受大學生村官待遇。其二，擇優考錄公務員。大學生村官不僅可以參加各種公務員招考和選調生招考，依規定享受相關優惠政策。國家還在逐步提高面向大學生村官考錄公務員、招聘事業單位工作人員的比例。其三，扶持自主創業。引導大學生村官學習創業知識，積累創業經驗，幫扶大學生村官創業，搭建創業平臺，籌集創業資金，積極創造條件，鼓勵和支持聘期屆滿的大學生村官就近就地自主創業。其四，引導另行擇業。中央要求相關部門做好就業服務工作，積極推薦大學生村官參與企事業單位的招錄，或者引導其進入人才市場自主擇業。其五，支持繼續學習深造。大學生村官可以參加研究生招考或通過其他渠道繼續學習，享受加分政策。中央要求高校和地方政府結合實際、整合資源，為大學生村官繼續學習深造創造條件。

二、當前大學生村官權益保障存在的問題

雖然中央對大學生村官工作從源頭選拔到有序流動各個環節都給予了宏觀指導，但由于政策缺乏制度化、科學化的剛性規定和操作依據，*參見萬銀峰：《大學生村官：一種值得推廣的制度安排——對河南省實施“大學生村官”計劃的調查與思考》，載《中州學刊》2007年第4期。尤其缺乏相關的法律保障，導致大學生村官權益保障不力，不少大學生村官“下得去、干不長、留不住”，相當程度地影響著該政策的良性運行和長久實施。

（一）權益保障的法律體系不完善

主要體現在兩個方面：一是無專門的法律、法規為大學生權益保駕護航。大學生村官計劃的實施，主要依靠一系列的政策推行，對大學生村官身份如何定位、應擔任何種職務、須承擔哪些職責、可享受哪些權益缺乏全面細致的規定。特別是相關政策對大學生村官的合法權益遭到侵犯時如何救濟只字未提。因此，亟待制定與大學生村官相關的法律法規，實現大學生村官權益保障的法治化。二是現行政策與相關法律有沖突，無法保障大學生村官權益的實現。根據我國《憲法》、《村民委員會組織法》等法律的規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，村內公共管理事務由村民全體自主決定，不受外來力量包括國家公權力的干涉。現行政策規定大學生村官雖是由政府選派到村任職的“特設崗位人員”，沒有村民資格或未經選舉程序，卻在現實中擔任村黨支部書記、副書記、村委會主任、副主任、村委會主任助理等職。這顯然違背了《憲法》和《村民委員會組織法》所體現的基層群眾自治精神。大學生村官政策遭遇法律瓶頸勢必影響大學生村官權益的實現和保障。

（二）權益保障范圍狹窄且可操作性不強

首先，大學生村官權益保障范圍狹窄。相關政策盡管對大學生村官在工作生活、保險、補償等方面的保障關注較多，但對大學生村官的申請權、自主選擇權、參與權、知情權、正當程序權、申訴、控告、檢舉權等方面的權益關注較少。例如，有些大學生村官的選任既沒有充分考慮大學生的主觀意愿、專業特長，也沒有顧及所任村莊的現實需求，從而導致許多大學生村官“英雄無用武之地”。

其次，大學生村官權益保障的操作性不強。如相關政策雖然規定大學生村官工資“比照當地鄉鎮新錄用公務員試用期滿后工資水平及時發放”，但在各地的實踐中有許多大學生村官工資還達不到我國城鎮職工工資的平均水平。*參見李華忠、楊恒：《當前“大學生村官”的實踐成效及政策建議》，載《社會主義研究》2009年第5期。相對較低的工資待遇，很難使大學生村官安心工作。在培訓培養上，相關政策雖然堅持崗前培訓與在崗培訓相結合、長期培訓與短期培訓相結合的原則，但缺乏系統性、持久性。在出口選擇上，政策雖然為聘用期滿的大學生村官設計了繼續留村任職、考錄公務員、創業與自主擇業、繼續學習深造五條出路，并附加了許多優惠措施，但在實踐中，很多承諾無法兌現。

（三）權益救濟制度缺失

相關政策雖然明確規定組織、宣傳、教育、公安、民政、財政、人力資源和社會保障、農業、林業、扶貧、共青團、婦聯等組織和部門負責大學生村官工作的統籌協調、職責分工、管理責任等事宜，但忽視了大學生村官權益救濟制度的建立。例如，大學生村官在正式上崗之前必須簽訂聘用合同。該合同是屬于《公務員法》中針對聘用制公務員簽訂的合同，還是屬于行政法一般意義上的行政合同，抑或屬于勞動合同？沒有相關的法律進行具體規定。在政策執行過程中，大學生村官在受到紀律處分、辭退或取消錄用、定期考核為不稱職、申請辭職未予批準、未按規定確定或扣減工資、福利、保險待遇、政策優惠等情況時，不知向哪些機關提起申訴、控告甚至訴訟？不知如何啟動權利救濟的程序？不知在救濟中是否擁有陳述、申辯、聽證等權利？救濟機關的缺失、救濟程序的缺位，常常使大學生村官陷入求救無門的境地。

三、大學生村官權益保障體系的建構

大學生村官計劃蘊含了上層與基層、城市與農村、知識與社會相結合的政治發展理念，很有可能成為未來政治生態的重要生長點。目前，我國大學生村官隊伍已具規模，按計劃到2015年將達到40萬人，到2020年將突破60萬人。只有建立健全大學生村官的保障體系，依法維護大學生村官的合法權益，才能真正使大學生村官計劃在國家、農村、大學生村官三者之間形成多贏局面。筆者建議從以下四個方面考慮：

（一）明確大學生村官的法律地位

大學生村官在法律上究竟是一個什么身份？現行法律和政策并沒有明確的規定。大學生村官在法律上的角色定位模糊，直接影響到大學生村官權益的保障和大學生村官政策的長久推行。如果將其認定為公務員，大學生村官則是國家公權力的執行者，在沒有征得村民同意的情況下，單方面派駐到農村基層組織中擔任管理職務，則違背了村民自治的立法精神和農村憲政改革的總體方向。*參見包先康等：《農村社會管理創新視域下的農民公民意識培育》，載《湖南科技大學學報》（社科版）2014年第5期。如果將其認定為村干部，大學生村官因農村“熟人社會”、“人情社會”的特質和“外來人”的身份，也很難在選舉中脫穎而出。

目前，在大學生村官將來是轉變為公務員還是真正意義上的村官都難以確定的情況下，姑且將大學生村官視為以管理農村基層組織內部公共事務為職業的“職業村官”，*參見劉文惠等：《困境與出路：大學生村官的法律地位》，載《中國農村觀察》2010年第5期。并賦予其相應的法律地位。藉此，大學生不再是國家選聘到農村的“空降兵”，而是擁有現代農業管理知識、思維活躍，能在農村的大舞臺中創造性地開展管理活動的新型管理人員。大學生村官與農村基層群眾自治組織之間就是一種體現雙方意愿的契約關系。在考試錄用方面，大學生畢業以后要到農村任職，必須參加由全國統一組織的職業資格考試，取得從業資格后，才能與農村基層自治組織之間進行雙向選擇；*參見曾祥炎、向國成：《農村勞動力轉移就業引導機制研究——以地級市為戰略支點分析》，載《湖南科技大學學報》（社科版）2014年第2期。在培訓培養方面，應根據大學生村官所任職的行政村的現實需要，確定培訓課程、培訓期限、培訓方式、培訓要求；在績效考核上，由大學生村官的管理機構、村委成員、村民代表組成大學生村官考評委員會進行考核，確保考核的公平、公正；在出路選擇上，政府和有關組織不應先入為主，承諾給予大學生村官未來工作和職業的安置和安排，可采用聘期滿后給予一次性貨幣補償，鼓勵大學生村官自主擇業。*參見蔡楊：《“大學生村官”制度的改革與創新——基于北京市百位“大學生村官”的調查》，載《華中科技大學學報》2010年第4期。

（二）制定和完善《大學生村官管理規定》等法律法規

目前，大學生村官政策主要由政府制定和施行，很大程度上仍停留在公共政策層面。大學生村官政策缺乏法律上的支撐和保障，是制約該制度實施的硬傷。

一方面，應盡快制定《大學生村官管理規定》。大學生村官計劃不僅僅是緩解就業的“泄洪區”和“減壓閥”，還是黨政后備人才隊伍建設的“蓄水池”和“發動機”。因此，《大學生村官管理規定》的制定應以完善村民自治制度，推進農村基層民主，維護村民合法權益為己任。大學生在農村職位或職權的獲得，應通過村民的決定和認可，立法不能提前干預。*參見劉燕玲、苗泳：《憲政視角下的大學生村官計劃完善思路研究》，載《理論學刊》2011年第9期。同時，大學生村官的職業條件、權利與義務、培訓培養、績效考核、申訴、控告、紀律監督、法律責任等也應納入法治的軌道，實現政策實施的持久性、穩定性和統一性。

另一方面，實現大學生村官政策與《村民委員組織法》等法律的對接。根據《村民委員組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾自治性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。村委會成員從本村村民中通過直接選舉產生，任何組織和個人不得指定、委派或撤換村委會成員。大學生村官政策既要符合法治精神，也要體現國家意志、大學生意愿和農村基層需求。因此，在完善大學生村官政策的同時，我們應加快戶籍制度改革，干部人事制度改革，社會保障制度改革及城鄉一體化改革，為大學生村官參與農村選舉提供制度支持。*參見韓小威：《統籌城鄉與農村基本公共服務供給模式的選擇》，載《求索》2013年第5期。

（三）成立大學生村官協會

目前，大學生村官政策的落實由政府主導，需要花費大量人力、物力和財力，政府已顯得力不從心。如果建立一個法律、法規授權的公務組織，取代政府對大學生村官事務的管理，將可以使政府從尷尬局面中解脫出來，促進大學生村官的職業化發展。對此，我們可以借鑒律師協會、醫生協會等做法，成立大學生村官協會。在組織性質上，大學生村官協會是社會團體法人，是大學生村官的自律性組織。它可以獲得《大學生村官管理規定》的授權，取得公法人的地位，在相應的行政管理法律關系中享有行政主體的資格。全國設立中華全國大學生村官協會，省、自治區、直轄市設立地方大學生村官協會。在具體職權上，大學生村官協會負責制定大學生村官職業規范、薪酬制度、獎懲辦法；負責保障大學生村官依法職業，維護大學生村官的合法權益，調解大學生村官職業活動中發生的糾紛等事宜；負責總結、交流大學生村官工作經驗，組織大學生村官培訓，進行大學生村官職業道德和職業紀律的教育、檢查和監督、組織大學生村官開展對外交流。同時，大學生村官協會將根據法律、法規的規定接受農業部等部委的監督，并對其實施的行政管理活動獨立承擔法律責任。在經費來源方面，大學生村官協會的經費主要由政府承擔。

（四）完善大學生村官權益的救濟方式

作為職業化的大學生村官應參加所在地的大學生村官協會。加入地方大學生村官協會的大學生村官，同時是中華全國大學生村官協會的會員。全國大學生村官代表大會統一制定大學生村官協會章程。大學生村官按照大學生村官協會章程和《大學生村官管理規定》享有權利并承擔義務。大學生村官在職業過程中與所任職的自治組織、村民發生糾紛，導致其合法權益受到侵害，大學生村官可以向大學生村官協會提出申請，請求保護；如果大學生村官對大學生村官協會所作出的獎勵、罰款、未按規定確定或扣減工資、福利、保險待遇、定期考核為不稱職等決定不服，可以向原處理機關申請復核或向原處理機關的上一級農業行政部門提出申訴。也可以不經復核直接提出申訴。其中，對農業主管部門所作出的吊銷大學生村官職業證書等處分不服的，可以向上一級農業主管部門提起復議或直接向人民法院提起行政訴訟。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:Guarantee of Equity Interest about College Student Village Official

Author & unit:SONG Zhimin（ Law School, Hunan University of Science and Technology, Xiangtan Hunan 411201,China）

The college student village official policy is a long-term strategic, which plays a important role in cultivating a new force in rural construction, making overall plans for urban and rural development, innovating talent training mechanism and consolidating the political power. Currently, the central policy on the protection of equity interest about college students village official is far from perfect. China's shoddy regulatory system, the narrow scope of protection, weak effectiveness and the lack of the right remedy system would directly affect the implementation and operation of this policy for a long time. In the process of building a long-term mechanism of college students village official, we should clear the legal status of them, develope "Regulations on the management of college students village official", establish the College Student Village Official Management Association and improve their rights remedy. Only by putting these measures into effect, we could promote college students really “going down, to live, do well, move freely”.

college student village official; equity interest safeguard；legalization；vocational village official

2014-11-26

本文系湖南省教育科學“十二五”規劃2014年度大中專學生就業創業研究專項課題《大學生村官計劃實證調查與長效機制建構》（XJK014BJC023）的階段性成果。

宋智敏（1976-），女，湖南雙峰人，法學博士，湖南科技大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向：行政法學。

D912.1

A

1009-8003（2015）01-0137-05