環(huán)境保護稅開征之我見

◎仲倩雯

環(huán)境保護稅開征之我見

◎仲倩雯

十八屆三中全會后，財稅體制改革一直著眼于包括環(huán)境保護稅在內的六大稅種改革。如何利用包括環(huán)境保護稅法等稅收在內的各種有效手段保護生態(tài)環(huán)境，減少環(huán)境污染、改善民生，是我國實現可持續(xù)發(fā)展“中國夢”的必然選擇。6月上旬，國務院法制辦公布的《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，表明環(huán)境保護稅的開征已經是“箭在弦上”，更加凸顯了這項改革的迫切性。本文從我國現行的環(huán)境稅費制度在環(huán)境保護功能上的不足入手，在討論環(huán)境稅推行的可能阻力的基礎上，提出在我國開征環(huán)保稅的基本構想及對策。

隨著經濟的高速發(fā)展，環(huán)境保護問題日益突出。我國當前環(huán)境保護的職責主要是依靠政府的行政手段，以收費為主，而保護環(huán)境的稅收政策主要集中在資源稅、消費稅、增值稅和企業(yè)所得稅等方面。但是，嚴峻的環(huán)境形勢讓我們不得不反思我國目前經濟發(fā)展方式以及環(huán)保稅收體系中的不足。有機統(tǒng)一經濟發(fā)展與環(huán)境保護是我們面臨的一個重要課題。

開征環(huán)境保護稅的必要性

為了應對環(huán)境保護問題，我國先后頒布了《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，但是這些的實際執(zhí)行效果并不明顯。從國外的經驗來看，通過稅收立法，征收環(huán)境保護稅，不失明智之舉。

一方面，我國現行的環(huán)境稅費制度已經不適應綜合治理環(huán)境的需要。在環(huán)境收費上，排污費起著主導作用。而排污費征稅范圍窄，很多污染并沒有納入進來。企業(yè)守法的成本相對于違法成本較高，逃避繳納排污費現象嚴重。同時由于執(zhí)法不嚴、監(jiān)測手段落后、監(jiān)控不嚴密等一系列原因，使得其無法足額征收。排污費作為行政性收費，具有彈性較大，給稅務機關和交費企業(yè)之間提供了很大的協商空間。在有關環(huán)境保護的稅收制度上，主要涉及稅種有資源稅、消費稅、企業(yè)所得稅、增值稅。但是這些稅種的稅收調節(jié)面不寬，優(yōu)惠單一缺乏靈活性，提及環(huán)保的相關規(guī)定零星，不成體系。正因為這些稅種的政策著力點都不是在環(huán)境保護上，因此保護作用欠佳。通過開征環(huán)境保護稅可以大大減少治理污染和繳納相關稅費之間的暴利空間，才可以落實環(huán)境保護的目標。

另一方面，環(huán)境保護稅的開征也有很多現實意義。根據“雙重紅利”理論，環(huán)境保護稅的改革不僅能夠帶來改善環(huán)境質量的“環(huán)境紅利”，也能夠通過降低現行稅制對資本、勞動的扭曲，從而促進就業(yè)、經濟增長，帶來“非環(huán)境紅利”。借環(huán)境保護稅的開征可以有利于經濟結構的轉型，也有利于優(yōu)化以“綠化”為導向的稅制結構的調整。

環(huán)境保護稅開征的難點

環(huán)境保護說作為一個新的稅種，其開征必然會迎來經濟性、社會性、制度性各方面的阻力。

如何分配收入、整合部門之間的利益。目前的環(huán)保性收費是涉及多部門的征收，收入的入庫級次也不一樣。若進行“費改稅”，將其全部改為環(huán)保稅，勢必出現環(huán)境保護稅收入定義為地方稅、中央稅還是中央與地方的共享稅的問題，如果是地方稅如何在各級政府分配問題，容易引起各級財政收入的紛爭、相關部門的權限和利益取舍、部門設置和人員整合等問題。比如環(huán)保部門在“費改稅”后就會面臨經費缺口問題，依照意見征求稿中按日計罰是不是會使環(huán)保部門“放水養(yǎng)魚”，發(fā)現企業(yè)問題，故意拖日子，然后處以重罰。

居民和企業(yè)反對開征環(huán)境保護稅。居民和企業(yè)作為理性人，他們追求的是自身利益的最大化。環(huán)境保護稅的開征無疑會侵占他們的既得利益。開征初期，企業(yè)會因為稅負增加影響利潤，尤其是環(huán)保稅的重點監(jiān)控納稅人——火電、鋼鐵等行業(yè)，進而影響企業(yè)投資規(guī)模和產品的市場競爭力。對于一些經營狀況不好的企業(yè)，稅負的增加甚至直接會導致破產。此外，環(huán)保設施作為公共產品自然有外部收益，不排除人們往往更愿意“免費搭車”。

與其他政策制度的協調。為了獲得更好的環(huán)境和經濟效應，將環(huán)境稅與其他政策制度結合起來運用，僅僅依靠環(huán)境保護稅的單項突進難以取得成功，需要合理的制度設計和完善的配套政策做支持。一旦費與稅之間過渡，那么就會面臨很多技術問題。例如如何建立準確、可靠的排污申報和核實制度。

環(huán)境稅的課稅標準難以合理確定。本次公布的環(huán)境稅法意見征求稿，從形式上將原先各地區(qū)征收的排污費平移改為環(huán)境稅，包括在征收的對象和稅率上都沒有太多變化。但對于征稅對象和稅率的確定確實存在很大難點。

征稅對象：理論上講，對于各種污染物，都要計入征稅范圍。但是對于國際上很重視的二氧化碳，卻沒有納入。而且，農業(yè)生產也會造成一定污染，卻也排除在外?？傊?，污染肯定不止這些，是不是需要留下足夠的借口，以便能夠擴圍，囊括其他的污染。這些都是需要考慮的。

稅率：由于企業(yè)和征管部門存在信息不對稱，稅率難以確認。一方面，足夠高的稅率才能對生態(tài)環(huán)境保護有實在影響，但稅率過高，可能使企業(yè)在環(huán)保設備上投資不當，影響企業(yè)收益；但若考慮納稅配合度，采用過低稅率，則可能給環(huán)境帶來不可逆轉的破壞。同時，不同產業(yè)對于環(huán)保稅的敏感程度不一樣，是不是需要制定差別稅率也是問題之一。

我國環(huán)境稅收制度體系設計問題

考慮到開征環(huán)境稅可能面臨的阻力與難點，為完善我國環(huán)境保護稅收體系宜采用分步走、分階段推進的方式。在推進環(huán)境保護費改稅的過程中，結合現行稅種進行“綠化改造”，實行一攬子改革，以形成完善的環(huán)境保護稅收體系。

現行有關環(huán)境保護稅種的“綠化”設計。協同“費改稅”，對這些相關稅種進行“綠化改造”，可以加強我國稅制促進生態(tài)環(huán)境保護的作用，事半功倍。

改革和完善資源稅，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護。首先要做的是擴大資源稅的征收范圍，將礦產資源之外的，如海洋資源、生物資源等其他資源的開采和利用也納入征稅范圍。其次考慮把應稅資源的銷售和使用數量計稅改為按資源開采或生產的數量計稅，達到節(jié)約資源的目的。最后應取消水資源費、育林費等費用，并將其相應納入資源稅的范圍。

完善消費稅的政策。將消費過程中對環(huán)境產生污染或資源消耗大的產品都納入征收范圍，根據其不同危害程度，對應稅品采取差別稅率。

改革完善增值稅優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)無污染生產。一方面對企業(yè)購進的用于環(huán)保設備予以進項稅加倍扣除的優(yōu)惠政策，或者對于此類企業(yè)出口，實施優(yōu)惠鼓勵，鼓勵企業(yè)從“環(huán)境不友好型”向“環(huán)境友好型”轉變；另一方面取消對農藥、農膜，尤其是劇毒農藥的免稅規(guī)定。

完善企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保產業(yè)發(fā)展。對生產和經營環(huán)保設備給予更多稅前扣除等優(yōu)惠政策，但是也要清理一些稅收優(yōu)惠政策。比如地方政府為了發(fā)展地方經濟，招商引資時往往采用稅收返還政策，這極其容易使得企業(yè)進行污染源的轉移。

環(huán)境保護稅的制度設計。在環(huán)境稅的開征中，采用漸進式的改革方式，首先開征執(zhí)行成本低、公眾接受度高的稅目；其次對稅負的逐漸加重，稅率一步到位會遭到極強的民眾抵觸心理。

征收范圍：從稅收公平性的角度出發(fā)，環(huán)境保護稅的征收范圍必須具有普遍性。但從目前我國國情看，如果從一般意義上確定征稅范圍，立法過程和稅收征管都有一定困難。我們必須立足國情，首先解決當前環(huán)境治理中最為突出的問題。先從重點污染源和易于征管的課征對象入手，留下足夠的接口，待取得足夠經驗再擴大征收范圍。

就意見征求稿中，所謂的環(huán)境保護稅是狹義的，基本上就是排污稅，沒有涉及生態(tài)環(huán)境和污染產品。既然我們要開征環(huán)境保護稅，強化環(huán)境保護，碳稅作為最有可能倒逼企業(yè)去節(jié)能減排的稅種，不能排除在外。當然這個最好建立在一個前提——在目前的《環(huán)保稅法》中，應當將二氧化碳作為準污染物，解決它性質問題，以便將來更好接入環(huán)境保護稅中。對于在使用、消費以及處置過程中對環(huán)境構成危害的產品也要征稅，以此倡導使用低污染或無污染的替代產品。

稅率：從理論上來講，按照環(huán)境保護稅收原理，根據環(huán)境保護稅的稅率計算的應納稅額應不少于污染所造成的社會機會成本，因此必須把環(huán)保稅的稅率提高到邊際利潤以上。

在實際操作中，由于制定這項稅收主要目的不是為了在短期內增加財政收入，而是為了長期實現一定的環(huán)境保護目標。因此，初始稅率設計應該較低，逐漸加以提高。稅率的設計應該考慮差別因素，不同類別、不同地區(qū)、不同部門采取不同稅率標準。

稅收優(yōu)惠：取消不利于環(huán)境保護的補貼和稅收優(yōu)惠政策，是構建環(huán)境稅收體系的一個重要內容。目前的納稅人僅限定為企事業(yè)單位和其他生產經營者，沒有包括自然人納稅人。對于個體工商戶等非法人理應征稅。環(huán)境稅開征后，要清理會對環(huán)境稅的實施效果產生一定抵消的優(yōu)惠政策規(guī)定。類似農村小養(yǎng)殖場比規(guī)模化養(yǎng)殖污染更嚴重，不應列入優(yōu)惠范圍，對其征稅。

取消的同時，還要建立完善環(huán)境稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)計以及評價制度。根據統(tǒng)計出來的由實施優(yōu)惠政策而減少的稅收收入額，來分析優(yōu)惠政策對企業(yè)行為的影響以及帶來的各方面的效益，從而能夠在之后的建設中做更好的調整。只有好好利用減、抵免稅收政策等稅收杠桿，才能積極鼓勵納稅人采取措施，進行利于環(huán)境保護的生產和消費。

完善相關配套措施。因為稅收政策存在局限性的客觀限制，試圖單獨依靠稅收政策來解決環(huán)保問題是不切合實際的，其運用勢必與經濟、法律、行政等手段配套結合共同實施。

法律法規(guī)的保障：環(huán)境保護稅政策必須要需要通過法律形式來體現，不僅局限于環(huán)境保護稅自身的建立，也包括其與其他法律條規(guī)的協調。首先在環(huán)境保護稅的開征上，首先提高其立法層次，最好能由人大立法。其次，要注重與現行法律制度的銜接。要在現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中都要明確污染物征稅的相關內容。最后，在稅收征管法中也要做相應的修改調整，明確相關部門的職責。

征管方面的配套措施： 建立環(huán)保稅稅源信息交換平臺。我國正處于大數據時代，在全面推進信息化過程中，稅務機關應充分搜集、分析信息資源，盡快建立共享信息數據庫，利用數據倉庫技術，為環(huán)境保護稅提供廣闊的信息資源。同時與環(huán)保部門、林業(yè)部門等相關部門單位聯網合作，共享、整合信息，大大提高環(huán)境保護稅源管理的質量和效率。

加強監(jiān)督和管理。建立環(huán)保主管部門與稅務機關之間相互制約、相互監(jiān)督的機制,避免兩方相互推卸責任或者扯皮問題出現；在環(huán)保資金的管理運作上，并非一定要專款專用。按照我國現狀，環(huán)境收入與支出間缺口實在不容小覷，必然需要更多的財政補貼。同時，要通過財政獎勵等方式引導社會資金注入。不管怎樣，環(huán)保資金的申報一直到應用，一定要做好監(jiān)督工作，盡大可能提高環(huán)保資金的利用率。或許可以信息庫為依托，加大透明度，通過群眾力量在監(jiān)督；費改稅將會使得原先環(huán)保部門“自收自管”模式轉變?yōu)椤捌髽I(yè)申報，稅務征收，環(huán)保協定”，那么為提高申報的準確性，也要加強對企業(yè)相關人員的培訓，提升自身監(jiān)測能力。

加大環(huán)境保護觀念的宣傳力度。政府應通過利用新聞媒體、印發(fā)宣傳材料、舉辦宣傳活動等多種渠道，利用新聞媒體加強對環(huán)境保護觀念的宣傳。不僅可以使環(huán)境保護的觀念深入人心減少征稅阻力，也可以有效收集關于開征環(huán)境保護稅的意見。

隨著經濟的飛速發(fā)展，環(huán)境的破壞愈演愈烈，環(huán)境保護已經成為全社會的關注熱點。從國際上的諸多經驗來看，環(huán)境保護稅是遏制和扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的必經之路。我們要積極調整環(huán)境保護的相關稅收政策，面對現存的障礙，迎難而上，改善舊稅制，探索適合我國的環(huán)境保護稅收體系，點面結合，先易后難，逐步推進環(huán)境保護稅的建設，提高發(fā)展環(huán)保產業(yè)稅收政策的實施力度和效率，致力于建設美麗中國。

（作者單位：蘇州大學)