從制度變遷的視角探析異地高考政策改革

文/王穎

從制度變遷的視角探析異地高考政策改革

文/王穎

異地高考政策自提出之日開始就一直廣受關注、爭議重重。本文通過構建“異地高考政策選擇與高考制度變遷”的關系模型，并以此作為理論框架去更為細致的探析異地高考政策根源與政策推行過程中不可回避的制約因素，以求能夠深刻理解了異地高考的政策內涵，幫助我們更好的去克服過程中的重重困難、推行該項政策的有效實施，以最終盡可能最大限度的實現教育公平。

異地高考； 教育公平； 制度變遷

2012年8月，國務院轉發了教育部、國家發展改革委員會、公安部和人力資源與社會保障部聯合發布的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》(以下簡稱《意見》)，要求全國各地原則上在年底前出臺異地高考政策。《意見》的頒布，使得“異地高考”這項政策再次吸引了各方關注，引起熱烈討論。為什么會有這個政策的提出？它的頒布與實施反映了當下社會哪些必須引起我們關注的變化？這項政策的政策根源在哪？這個政策在實施的過程又中有哪些問題和困難？這些都是我們在探析“異地高考”這項政策前不可回避的問題。只有在認清楚這些問題的基礎上，深刻理解其政策內涵，才能幫助我們克服改革過程中的重重困難、推行該項政策的有效實施，以最終盡可能最大限度的實現教育公平。

1、理論框架

“異地高考”政策作為現行高考制度的重要補充，其最重要的目的不外乎是要促進教育公平的實現。它作為一項政策的選擇，且對傳統高考制度的變遷起著的作用，所以從公共政策與制度變遷的視角為切入點是一個很好選擇。“人類過去與現在的大部分斗爭，包括政策行為在內，都圍繞著主要規則體系、社會核心經濟政治制度的形成與變革而進行。”[1]但是，一項公共政策的制度背景卻是各不相同。制度的作用是保證社會有序、和諧、穩定的發展。久而久之就成為約定俗成的社會規則。而這個規則系統在形成后就會一直傳遞下去，形成固定化的、被大家默認的規則系統，但同時規則自身又保留著自我異變的條件。人們期望制度構建穩定的社會秩序，但社會的規則卻不是一成不變的。當人們對現行制度產生不滿的時候，就會要求制度對這些不滿的情緒做出回應，然后做出相應的調試與變更，所以歷史總是表現為一種制度取代另一種制度的不斷更替，這種更替就是所謂制度變遷。人類社會在結構上的劃分除了這個“社會規則系統”外，還有可以劃分出一個“社會行動系統”，這兩大系統對一項政策的選擇是起著相反的拉扯作用的，且由于政策選擇系統處在這兩種相反作用力的中介地帶，所以它同時具有需要回應社會行動中需要調整因素的變遷特性，也有通過與社會規則的相互影響維持自身穩定的特性。而筆者正是借用這個理論的相關原理，用過模擬這三者之間的相互關系圖構建出一個更為微觀的理論框架(如圖1所示)，以求能夠更為細致地認識“異地高考”政策改革的主要問題、困境及其根源。

圖1 異地高考政策選擇與高考制度變遷的關系圖

構建出理論框架后，對“異地高考”政策選擇的理解在這個理論框架里可以得到解釋：當教育資源配置的不均衡的現象越演越烈時，人們對高等教育資源重新分配的渴望就要求傳統的高考規則做出相應的調試，于是高考制度的變遷就成為可能。但是，高考制度作為一項制度，和所有制度一樣，本身是具有維持其自身穩定的再生產特性的，而且它通過與傳統規則的相互嵌套，以及與在傳統高考中的某些受益群益和維護傳統高考制度的某些觀念來強化自身，這種作用在一定程度上又阻礙了高考制度的變遷。那么異地高考政策選擇是處在“教育資源重新分配需求”與“傳統高考規則穩定”這兩種相反作用力的中介地帶，雖在理論上有其可行性，但是在實際操作上還是困難重重的。

2、“異地高考”政策根源

長期以來，我們的高考政策都實行省內競爭、地區各自為政的政策。這在“鄉土社會”中的中國還不會引發太大的矛盾。但是隨著改革開放以來，經濟迅速騰飛、社會快速發展，隨著市場化、工業化進程的加快，中國傳統的“鄉土社會”已經逐步向為“流民社會”發生轉化。[2]人口流動規模空前擴大。但由于現行高考制度中戶籍制度的制約，這些流動人口子女受教育的問題在現今社會變得越來越突出。如果將孩子留在戶籍所在地進行學習、參加考試，那孩子將成為留守兒童，這不利于孩子的心里成長的；但另一方面，如果流動人員將子女帶入非戶籍地參加學習，到考試的時候，子女還是要返回原籍地參加考試，就又會出現“學考不適”的現象，很可能因此影響到該類學生未來的發展。對這類學生來說是十分不公平的。所以流動人口規模的持續擴大，必然要求高考制度做出相應調試，這也是“異地高考”政策提出的一個基本動力。

除了“流民社會”這個基本動力外，還有一個原因就是因為優質高等教育資源的分配不均。像北京、上海這種高等教育資源豐富的地區，匯集了全國大部分重點高校。相比之下，青海西藏這類高等教育貧乏區就是普通高校總和也未超過10所。這種“上海和北京等人口不到全國1%，卻集中了全國10%以上的大學，而很多人口已近千萬的貧困地區卻沒有一所大學”[3]的現象必須讓我們正視教育領域中無法忽視的不公平現象。“異地高考”深層原因是優質高等教育資源的區域配置不均衡，其根源是我國的優質高等教育資源總體有限[4]。在教育越來越被每一個社會成員所重視的今天，這種長期以來的高等教育資源的分配不合理的現象必會引起人們的不滿，人們會越來越渴望對高等教育資源進行重新的分配，而這種迫切的渴望與需求就要求傳統的規則做出一個相應的必要調試。現行的高考制度因此必須做出調試與變遷，所以就有了今天異地高考政策的提出。

3、政策改革中問題

自從1977年恢復高考以來，其實各方圍繞改革而產生的言論并不算少。但是高考體制卻一直沒有什么變化，想要改變傳統的高考體制即使是在今天也仍然是困難重重。因為傳統的高考制度作為一項制度，本身就是具有自身穩定的再生產特性的，前面也說到了，它會通過與社會規則的相互作用，還有與一些傳統高考的受益群體對自身利益的維護，以及人們經過三、四十年對傳統高考觀念的固化來強化自身的穩定性。所以傳統高考制度的變遷過程是十分艱難的。在推行這個改革過程中我們需要面對的問題比比皆是。

在諾斯的原創性理論“制度變遷的路徑依賴理論”[5]里他清楚的說到制度變遷受累積的政治過程的影響，強烈的不確定性、政治協定實施的困難等因素,都會引起了政治市場的不完備，政策變遷難以實現。異地高考政策首先是到戶籍制度的制約，這個不難理解，因為現行的高考制度，就是“學籍+戶籍”的報名制度。其二是受社會穩定制約。異地高考制度是高等教育資源貧乏地區為了維護自身的利益要求現行制度做出調整從而提出的一項新政策。從某種意義上來說，這是對流入地優質高等教育資源的一個重新分配，必然傷及流入地考生的教育利益，這樣必然會引起現行高考制度中受益方的不滿，可能會形成新的社會矛盾和沖突，這在一定程度上會影響異地高考政策的實施。其三是受流入地社會資源因素制約。例如北京、上海等地區，其實他們的城市容納量已接近飽和，大規模實行異地高考不現實，也是不科學。其四是受傳統觀念的制約。中國傳統倫理文化具有保守性、排他性和地域性，先入為主的理念根深蒂固，所以人們會本能的排外。這種排外心理，也在一定程度上阻礙了異地高考制度的實施。

除以上幾種復雜性因素外，還有其他因素制約異地高考的推行。通過將異地高考政策選擇放在與高考制度變遷的關系的框架中進行一個探析發現，異地高考政策的出臺，到推行異地高考政策的實施是促進教育公平的具體表現，盡管從理論上分析具有可行性和科學性，也有其明顯的政策根源，但在現實操作層面具有一定難度，太多復雜性因素制約，所以必須審慎推進，一定不可以急躁冒進。

[1]湯姆·R.伯恩斯.經濟與社會變遷的結構化———行動者、制度與環境[M].北京:社會科學文獻出版社,2010.220.

[2]孫志遠.“流民社會”與“地方割據”：制度變遷視野下的異地高考改革[J].教育發展研究，2013,13(14)：9-14

[3]翟月玲.異地高考的根源理念探究與對策[J].中國高教研究，2012，07：25-29

[4]姜世健.高考移民現象的成因分析[J].教育發展研究，2008(17)：16-20，30

[5]North,D.C..TheContributionoftheNewInstitutionalEconomicstoanUnderstandingoftheTransitionProblem.0WIDERAnnualLectures1,1997

王穎(1990-)，女，漢，湖北武漢人，碩士，武漢理工大學，研究方向：教育經濟管理。

G

A

2095-9214(2015)02-0278-02

武漢理工大學教育科學研究院)